Open-Data-Gesetz - Was nun?

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Obwohl es im Koalitionsvertrag steht, glaubte kaum einer, dass sie noch in dieser Legislatur kommt: die gesetzliche Grundlage, die Bundesbehörden dazu verpflichtet, Informationen, die bei der öffentlichen Daseinsvorsorge anfallen, mascheinenlesbar und kostenfrei zu veröffentlichen. Mitte Februar hat das Kabinett den ressortabgestimmten Entwurf des Innenministeriums, der genau dies garantieren soll, angenommen und an die gesetzgebenden Gremien gegeben. Also wäre eigentlich bei allen, die sich für Open Data in Deutschland einsetzen, Freude angezeigt. Getrübt wird dieseallerdings durch den politischen Realismus, der unverkennbar die Feder bei der Entstehung dieses Gesetzes führt.

Pragmatismus

Weil die Initiative so spät kommt, ist Geschwindigkeit das Gebot der Stunde. Und Tempo sorgt dafür, dass Pragmatismus und Kompromisse Einzug halten. Vor allem Vertreter der Zivilgesellschaft kritisieren, dass die Gelegenheit nicht zu einer Konsolidierung der IFG-Familie genutzt wird. Aber das geht einerseits nicht innerhalb weniger Monate und es entspricht andererseits auch nicht der Zielsetzung. Das Open-Data-Gesetz darf nicht als ein Transparenzgesetz missverstanden werden. Vielmehr geht es darum, Wirtschaftsnutzen zu erzielen, Innovation zu fördern und die Interoperabilität der Verwaltung zu verbessern. Dass das Gesetz die Form eines Artikelgesetz zum E-Government-Gesetz hat, ist vor allem im Hinblick auf die damit einhergehende Anpassung der IT-Systeme zu begrüßen. Langfristig wird sich das Prinzip Open Data (im Sinne von open-by-default) nur durchsetzen, wenn offene Daten mehr oder weniger auf Knopfdruck zu generieren sind. Weitere Kritik richtet sich an die Beschränkung des Geltungsbereiches. Auf dem Weg vom Referentenentwurf bis zur Kabinettsvorlage wurde der Geltungsbereich des Gesetzes auf die unmittelbare Bundesverwaltung eingeschränkt. Dies mag dem Zeitdruck geschuldet sein, der es nicht zuließ, dass zahlreiche Datenrechtsverhältnisse in Bezug auf die nachgeordneten Behörden rechtzeitig hätten geklärt werden können. Auch Forschungsdaten mussten vom Geltungsbereich ausgenommen werden, weil das Bundesforschungsministerium zusammen mit dem Rat für Informationsinfrastrukturen zur Umsetzung von EU-Vorgaben bereits an einer forschungsspezifischen Open-Access-Strategie arbeitet. Hier musste dafür gesorgt werden, dass zwei in die gleich Richtung zielenden Strategien sich nicht in die Quere kommen und schlimmstenfalls sogar widersprüchliche Vorgaben machen. Das kann man zwar kritisieren, man müsste sich dann aber gegebenenfalls auch bis zur nächsten oder übernächsten Legislatur gedulden, was eine Rechtsgrundlage für Open Data in Deutschland angeht.

Chancen

Dass die Bundesregierung mittlerweile verstanden hat, dass der Staat als Akteur ins ‘Datengeschäft’ nur dann erfolgreich einsteigen kann, wenn zuvor entsprechende Kapazitäten aufgebaut werden, verdeutlicht die im Gesetz vorgesehene zentrale Beratungsstelle, die zunächst mit sechs, später mit vier Stellen ausgestattet sein soll. In einer Zeit mannigfacher politischer Herausforderungen und angesichts des vernünftigen Ziels eines ausgeglichenen Haushalts muss man das durchaus würdigen. Worauf es dabei ankommt, ist nun weniger, bei welcher Institution diese Beratungsstelle angesiedelt ist, als vielmehr auf die darin versammelten Kompetenzen: Um die Bundesbehörden adäquat beraten und unterstützen zu können, muss sich darin beispielsweise technische Expertise ebenso befinden wie Datenschutzkompetenz. Einige Sachbearbeiter aus dem BMI oder einer ihm nachgeordneten Behörde zusammenzuziehen wird nicht reichen, um eine adäquate öffentliche Informationsinfrastruktur rasch Wirklichkeit werden zu lassen. Apropos schnell: Je nachdem, wie die Bundesverwaltung die Lage bei sich einschätzt, kann es passieren, dass ein Jahr nach Inkrafttreten des Gesetzes nichts und bis zu drei Jahre danach wenig passiert. So lang sind nämlich die Übergangsfristen für die Datenbereitstellung. Und diese betrifft ja nicht einmal ‘historische’, sondern nur neu anfallende Daten. Welche Fahrt das Thema Open Data nach Inkrafttreten des Gesetzes wirklich aufnimmt, wird also ganz maßgeblich von der Eigenmotivation der einzelnen Behörden sowie von der Unterstützungsarbeit des BMI und der Open-Data-Beratungsstelle abhängen. Vielfach kritisiert wurde der im Gesetz nicht festgeschriebene Rechtsanspruch auf Datenveröffentlichung. Doch auch wenn das aus Sicht der Befürworter offener Daten zunächst nach einem langen Hebel aussieht, kann man den Sinn eines solchen Anspruchs durchaus in Zweifel ziehen. Denn potenzielle Datennutzer (zu denen beispielsweise auch große US-Konzerne der IT-Branche gehören) könnten sich auf dieser Grundlage durch die Instanzen klagen und die Verwaltung dadurch lähmen. Zweck der Bereitstellung von Daten ist es aber nicht, die Kernaufgaben öffentlicher Daseinsvorsorge zu behindern.

Eine verpasste Gelegenheit und die Achilles-Verse Datenschutz

Die jetzt im Gesetzgebungsprozess befindliche Grundlage für offene Daten wird leider nicht dafür sorgen, dass Daten in jedem Fall kostenlos zugänglich und nutzbar sind. Da Spezialgesetze dem Open-Data-Gesetz vorgehen und da diese in einigen Fällen vorsehen, dass Daten nur gegen Gebühren bereitgestellt werden, wird das Gesetz nicht für flächendeckend offene Daten im vollen Sinne sorgen. Das ist schade und hemmt die volkswirtschaftliche Gesamtwirkung, die von offenen Regierungsdaten ausgehen kann, wie etliche Potenzialstudien und Beispiele anderer Länder zeigen. Leider hat man hier die Gelegenheit zu einem bereits im Geodatenzugangsgesetz angelegten Paradigmenwechsel verpasst: die Widmung von Daten zur öffentlichen Sache. Dieser verpasste Schritt hätte einerseits der tatsächlichen Bedeutung von Daten in der heutigen Welt Rechnung getragen und ihren Stellenwert im Verhältnis zur physischen Infrastruktur adäquat bestimmt. Andererseits hätte er dabei helfen können, einen zentralen haushalterischen Einwand gegen die Bereitstellung offener Regierungsdaten (Veräußerung von Vermögensgegenständen des Bundes nur zu ihrem vollen Wert, vgl. BHO § 63, Absatz 3) zu entkräften. Das Open-Data-Gesetz leidet an einer weiteren systematischen Schwäche, die eine paradoxe Folge haben könnte. Im Datenzeitalter, in dem digitale Informationen aus vielerlei Quellen immer leichter miteinander verknüpfbar sind, in einem Datenbereitstellungsgesetz nur auf die vom Informationsfreiheitsgesetz geerbten datenschutzrelevanten sowie auf berechtigte Interessen (z.B. Geschäftsgeheimnisse) zurückzuführende Einschränkungen zu verweisen, ist eindeutig zu wenig. Zahlreiche internationale Beispiele, bei denen die Verfügbarkeit staatlicher Daten dazu beigetragen hat, Personen zu de-anonymisieren und zu kompromittieren, machen den schmalen Grat deutlich, auf dem man sich hier bewegt (vgl. www.stiftung-nv.de/privacy). Klar sollte jedenfalls sein, dass der Staat nicht Praktiken der Datenverteilung und -nutzung, die er andernorts zu Recht scharf kritisiert oder sogar unter Strafe stellt (z.B. bei Plattformbetreibern und Datenhändlern), hier selbst Vorschub leistet. Das kann er aber nur verhindern, indem er Praktiken der datenschutzsensiblen Datenbereitstellung vorgibt und einüben lässt sowie auch avancierte Methoden des technischen Datenschutzes erforschen lässt und zur Anwendung bringt.

Auf die Umsetzung kommt es jetzt an

Da dies weniger von einem - der Natur solcher Texte folgend allgemeinen - Gesetzestext zu erwarten ist, befinden wir uns spätestens mit dieser Bemerkung mitten im “Was-nun-Teil”, das heißt beim Thema der Umsetzung des Open-Data-Gesetzes. Hier ist zentral (und vorgesehen, wie man hört), dass die zuständigen Mitarbeiter in Behörden Leitfäden an die Hand bekommen, welche Daten relevant sind, wie sie aufzubereiten und wo/wie sie zur Verfügung zu stellen sind. Dazu gehören, an das oben Gesagte anknüpfend, unbedingt auch Maßnahmen zur Einschätzung von Risiken für die Privatsphäre. Die Stiftung Neue Verantwortung hat eine praktisch anwendbare Toolbox für Datenschutz bei Open Data erarbeitet und stellt diese auf Anfrage gerne bereit. Mittelfristig wird man um die Zurüstung technischer Verfahren, beispielsweise für eine sichere Anonymisierung, nicht umhin kommen. Den damit verbundenen Aufwand wird man nur dann nicht scheuen, wenn der begonnene Kulturwandel in den Behörden fortgesetzt wird. Wenn man begreift, wie sehr man innerhalb der Verwaltung selbst von einer dem zweiten Maschinenzeitalter angepassten Verfügbarkeit von Informationen profitiert; oder wenn Fortbildung in Zukunft auch bedeutet, an einem “Hackathon” oder “Data Dive” teilzunehmen, um nur zwei Beispiele von vielen zu nennen. Entsprechende Impulse können nur von oben kommen, und das Open-Data-Gesetz kann gut als Ausgangspunkt für derlei Impulse genutzt werden. Welch positiven Folgen das Erheben von Open Data zu einer politisch sichtbaren Strategie haben kann, lässt sich gut am Bundesverkehrsministerium ablesen. Weil dort ganz richtig der Aufbau eines ganzen Datenökosystems vorangetrieben und mit entsprechenden Ressourcen unterlegt wird, stellt sich der Erfolg fast von selbst ein.

Die Bundesebene darf nur der Anfang sein

Aber nicht nur auf Bundesebene, sondern auch in einzelnen, bei dem Thema bereits weiter fortgeschrittenen Bundesländern wie Nordrhein-Westfalen, Hamburg und alsbald vielleicht auch Berlin gibt es nachahmenswerte Vorbilder. Gut ist in jedem Fall, dass sich der Bund bei den Verhandlungen zum Länderfinanzausgleich im Herbst 2016 von den Ländern die Zusage hat geben lassen, dass diese eigene Open-Data-Gesetze auf den Weg bringen. Niemand hindert die Länder daran, dass diese Gesetze weiter gehen als das Bundesgesetz und besser sind. Deutschland wird nur dann vollumfänglich von offenen Daten profitieren, wenn sich alle Länder am nationalen Datenportal GovData beteiligen und auf diese Weise eine breitflächige und gut zugängliche öffentliche Dateninfrastruktur entsteht. Aus Datensicht wirklich interessant wird es jedoch ohnehin erst auf der Kommunalebene. Damit Open Data dort funktioniert, muss vor allem vehement an einem verbesserten Datenmanagement in den Behörden gearbeitet werden. Open Data wäre dann, recht verstanden, eine Art Abfallprodukt einer zeitgemäßen Data Governance im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge. Bis dahin ist noch ein weiter Weg. Einige Anfänge auf allen staatlichen Ebenen sind aber inzwischen gemacht. Und da der Anfang ja bekanntlich die Hälfte des Ganzen ist, kann man bezüglich des Themas Open Data in Deutschland einigermaßen optimistisch in Zukunft blicken.

Erschienen bei: 
Behördenspiegel
24. März 2017
Autoren: 

Dr. Tobias Knobloch (Projektleiter Open Data & Privacy)

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