Transkript zum Hintergrundgespräch: Arbeitet der BND auf dem Boden der Verfassung?

Transkript zum Hintergrundgespräch: Arbeitet der BND auf dem Boden der Verfassung?

07. März 2018

 

Es handelt sich um ein Transkript der Veranstaltung "Arbeitet der BND auf dem Boden der Verfassung?" mit Ulf Buermeyer, Vorsitzender der Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V., und Thorsten Wetzling vom 14.2.2018 in der Stiftung Neue Verantwortung. Der Text wurde zur besseren Lesbarkeit bearbeitet. Es gilt das gesprochene Wort. Das Transkript steht hier als Download zur Verfügung.

– Beginn des Transkripts –

 

Thorsten Wetzling: Unser Gast Ulf Buermeyer ist Vorsitzender der Gesellschaft für Freiheitsrechte, Jurist und Experte für netzpolitische Themen und ein leidenschaftlicher Podcaster zur Lage der Nation. Gut, als Einstieg vielleicht, um die Zuschauer und uns alle abzuholen, wie ist es denn zur Klage gekommen und worum geht es ganz grob?

 

Ulf Buermeyer: Ja, die Verfassungsbeschwerde gegen das reformierte BND-Gesetz ist im Grunde ein Teil eines Zwillings, es geht nämlich sowohl bei dieser als auch bei der Verfassungsbeschwerde gegen das sogenannte G10, also das Gesetz zur Einschränkung von Artikel 10 des Grundgesetzes, jeweils um die strategische Telekommunikationsüberwachung. Das klingt erst mal wahnsinnig sperrig, aber das ist das, was die Welt im Grunde vor allem durch Edward Snowden erfahren hat, dass es nämlich Geheimdienste gibt, die den Internetverkehr mitschneiden und auswerten und das ohne gezielten Verdacht. Also was wir ja alle kennen und was aus meiner Sicht auch rechtsstaatlich im Grundsatz völlig in Ordnung ist, das ist eine Telekommunikationsüberwachung bei einem bestimmten Verdacht. Ja, wenn jemand beispielweise im Verdacht des Mordes steht, dass man dann dessen Telefon anzapft, um zu schauen, ob der sich möglicherweise im Gespräch mit jemand anders belastet, das ist relativ normal. Aber es geht eben nicht um solche Situationen eines Verdachts, sondern es geht um die Massenüberwachung des Internetverkehrs ohne einen bestimmten Verdacht. Es wird zunächst mal alles mitgeschnitten und dann nach bestimmten Kriterien ausgewertet. Und das ist das Besondere an der strategischen Telekommunikationsüberwachung und da gibt es in Deutschland zwei Rechtsgrundlagen, wie gesagt, das G10 und das novellierte BND-Gesetz. Das G10 haben wir gemeinsam mit Amnesty International schon nach Karlsruhe getragen im November 2016. Der Angriff gegen das BND-Gesetz ist jetzt quasi die zweite Hälfte dieses Zwillings, und das ist im Dezember 2017 eingereicht.

Beide Verfassungsbeschwerden stammen aus der Feder von Professor Matthias Bäcker, Hochschullehrer inzwischen in Mainz. Und Matthias Bäcker und ich kennen uns seit fast zwanzig Jahren, und wir hatten dieses Thema Strategische Telekommunikationsüberwachung spätestens auf dem Schirm, seit wir beide wissenschaftliche Mitarbeiter in Karlsruhe 2007/2008 waren, er bei Herrn Hoffmann-Riem damals und später bei Herrn Masing und ich bei Herrn Hassemer und dann bei Herrn Voßkuhle. Und seitdem hatten wir uns gedacht, das ist eigentlich ein Problem. Ja, diese strategische Telekommunikationsüberwachung ist als solche ein Problem, und die Novellen sowohl des G10 als auch des BND-Gesetzes waren jetzt gleichsam die einmalige historische Gelegenheit, diese Überwachungsform mal in Karlsruhe auf den Prüfstand zu stellen.

 

Thorsten Wetzling: Es gibt ja in Deutschland das Trennungsgebot, dass die Polizei mit mehr Exekutivbefugnissen ausgestattet ist und dass die Nachrichtendienste erst mal nebulös nach abstrakten Gefahren suchen. Aber was spricht eigentlich gegen diese Vorfeldaufklärung abstrakter Gefahren?

 

Ulf Buermeyer: Also die strategische Telekommunikationsüberwachung ist gezielt eine Maßnahme der Verdachtsgewinnung. Das hast du im Grunde ja schon gerade angedeutet. Es geht nicht darum, einen Tatverdacht zum Beispiel oder einen Gefahrenverdacht, ja, dass jemand zum Beispiel einen Anschlag begehen könnte in der Zukunft, aufzuklären, sondern es geht darum, überhaupt erst mal Situationen zu finden, die dann einen Verdacht ergeben können. Ja, es geht also wirklich um eine extrem niedrigschwellige Aufklärung des Internetverkehrs. Und die entscheidende Frage ist dabei: Will man das rechtsstaatlich?

 

Thorsten Wetzling: Da möchte ich einhaken. Wofür haben wir denn Nachrichtendienste? Haben sie als Garant für deine und meine Sicherheit nicht verständlicherweise im Vorfeld aufzuklären. Was spricht dagegen?

 

Ulf Buermeyer: Also zunächst mal muss man sich die Frage stellen, ob es tatsächlich gerade Nachrichtendienste sein müssen, die zum Beispiel vor terroristischen Gefahren warnen. Wir haben ja inzwischen eine sehr weitgehende Vorfeldkriminalisierung, das heißt also, weit, weit, weit im Vorfeld von terroristischen Anschlägen zum Beispiel macht man sich schon strafbar. Denken wir an die Reisen in sogenannte Terrorcamps. Denken wir an die Bildung von terroristischen Vereinigungen. Da reicht es im Prinzip, sich zusammenzusetzen zu dritt und, ich sage jetzt mal, furchtbare Pläne auszuhecken. Das heißt also, wir haben schon aus strafrechtlicher Perspektive eine extrem weite Vorfeldkriminalisierung. Man muss gar nicht wirklich gefährlich sein, um sich schon in den Anwendungsbereich des Strafrechts zu begeben. Das heißt also, ähnlich weit vorgelagert sind auch die Möglichkeiten der Ermittlungsbehörden, mit sehr weitgehenden Maßnahmen einzugreifen.

Die Frage ist: Braucht man tatsächlich eine Aufklärung weit im Vorfeld dieser Individualisierung auf einzelne Personen? Und das ist, das muss man so deutlich sagen, in einem Rechtsstaat letztlich eine Frage der Abwägung. Um das zu verstehen, glaube ich, muss man eine Sekunde darüber nachdenken, was der Sinn und Zweck des Fernmeldegeheimnisses ist oder heute auch des Telekommunikationsgeheimnisses, so wie es Artikel 10 unseres Grundgesetzes garantiert. Die Grundidee dabei ist: Wenn zwei Menschen sich in einem Park unterhalten, dann ist das zunächst mal eine vertrauliche Form der Kommunikation. Wenn man sich gegenübersitzt und man weiß, es ist niemand dabei, dann kann man im Prinzip darauf vertrauen, dass niemand Drittes das so ohne Weiteres wahrnimmt. Mal von irgendwelchen technischen Spielereien abgesehen, im Grundsatz ist das eine vertrauliche Kommunikation. Und Artikel 10 unseres Grundgesetzes möchte diese Situation herstellen für Menschen, die sich aber nicht treffen können. Diese Vertraulichkeit der unmittelbaren Kommunikation soll auch hergestellt werden, wenn man Fernkommunikationsmittel einsetzt. Früher waren das Briefe, Telefonleitungen kamen später dazu, und heute ist es eben weit überwiegend Internetkommunikation. Das Grundgesetz hat die Vorstellung, dass Kommunikation vertraulich möglich sein muss, auch wenn man sich nicht direkt gegenübersitzt. Was ich im Prinzip für einen sehr liberalen Grundsatz halte und wirklich eine zivilisatorische Errungenschaft, zu sagen, dass aus der Kommunikation der Bürgerinnen und Bürger der Staat zunächst mal herauszuhalten ist. Es muss möglich sein, sich vertraulich zu unterhalten.

Dann gibt es aus meiner Sicht völlig berechtigte Einschränkungen dieses Grundrechts – ich habe sie gerade schon angesprochen – auf der Grundlage eines bestimmten Verdachts. Denn da ist die Abwägung relativ klar: Entweder möchte ich eine schwere Straftat aufklären, oder ich habe es mit einer hinreichend konkretisierten gravierenden Gefahr zu tun, die ich abwehren möchte, als Polizeibehörde zum Beispiel. Das sind Situationen, wo aus meiner Sicht ein Eingriff in dieses Fernmeldegeheimnis gerechtfertigt sein kann.

Die Frage ist, möchten wir in diesem Land eine Behörde haben, für die das Fernmeldegeheimnis nicht gilt? Denn das ist die Konsequenz der strategischen Telekommunikationsüberwachung. Jeder Datenverkehr darf zunächst mal mitgeschnitten werden. Die Auswertung unterliegt dann bestimmten Spielregeln, ja, es darf dann nicht alles, was man zunächst dann mitschneidet, auch ausgewertet werden. Aber der Grundsatz ist wichtig: Die Vertraulichkeit der Fernkommunikation ist für den BND aufgehoben nach dem G10 und nach dem BND-Gesetz. Und die Frage ist: Wollen wir das in einem Rechtsstaat? Schafft der BND wirklich einen solchen Zuwachs an Sicherheit, einen solchen Gewinn an Sicherheit, dass wir sagen, okay, diese Behörde, die darf alles erst mal mitschneiden? Das muss man wollen. Ich will nicht sagen, dass das gleichsam Teufelszeug ist, ich halte es nur rechtspolitisch und verfassungsrechtlich für falsch.

 

Thorsten Wetzling: Also ausländische Kläger wenden sich jetzt gegen Deutschland, da das BND-Gesetz erlaubt, ausländische Kommunikation verdachtsunabhängig im Vorfeld zu ermitteln und zu erfassen und gegebenenfalls zu verarbeiten. Darin sehen die Kläger mehrere Grundrechtseingriffe. Ausländische Telekommunikationsteilnehmer sehen ihr Grundrecht nach Artikel 10 Grundgesetz durch die Umsetzung des Gesetzes gefährdet oder verletzt. Ich bin kein Jurist, aber ich habe im BND nichts über Artikel 10 gefunden. Können die Kläger sich dann in Karlsruhe überhaupt auf Art. 10 GG berufen?

 

Ulf Buermeyer: Ja. Die beklagen sich aus meiner Sicht völlig zu Recht. Die Frage ist, ob Artikel 10 des Grundgesetzes auch vor Eingriffen durch den BND schützt, die „nur“ Ausländer im Ausland betreffen. Da gibt es einen verfassungsrechtlichen Streit, im Grunde schon seit vielen, vielen Jahren, denn der BND führt die strategische Telekommunikationsüberwachung im Ausland ja nicht erst seit gestern durch, sondern seit Jahrzehnten. Es gibt auch schon eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1999, und selbst da war das schon gängige Praxis. Mit anderen Worten: Wir haben es nicht mit einer neuen Form der Überwachung zu tun. Früher war es so, dass der BND dafür überhaupt gar keine gesetzliche Grundlage hatte, sondern da gab es nur die Aufgabenzuweisung aus dem BND-Gesetz, und der BND hat gesagt: Wir greifen ja nicht in Artikel 10 des Grundgesetzes ein, also brauchen wir auch kein Gesetz, das diese Eingriffe legitimiert.

Insofern muss man sagen, hat das neue BND-Gesetz immerhin zu einer gewissen legislativen Klarheit geführt, weil es nämlich die Eingriffe, die früher immer so irgendwie nach so einer Art Gentlemen's Agreement durchgeführt wurden oder auf Anweisung des Kanzleramts, aber jedenfalls nicht in rechtsstaatlich transparenter Form, immerhin mal zu Papier gebracht hat. Also zumindest wissen wir jetzt, was der BND tun soll nach dem BND-Gesetz.

Das ist rechtsstaatlich auch zu begrüßen – und das macht es ja auch erst möglich, das anzugreifen. Aber die Frage ist, ist diese Auslandsüberwachung, also Überwachung von Kommunikation von Ausländern im Ausland, ist das ein Eingriff in Artikel 10 des Grundgesetzes? Und wenn man sich jetzt mal den Text des Grundgesetzes anschaut, dann findet man da keine Beschränkung auf Deutsche, und man findet auch keine Beschränkung auf das Inland oder auf das Ausland. Es gibt da einfach diese Eingrenzung nicht. Was man im Grundgesetz sehr wohl findet, ist Artikel 1, der da sagt, dass diese Grundrechte alle Hoheitsgewalt des Bundes binden. Mit anderen Worten: Alles, was deutsche Behörden tun, ist an diesen Grundrechten zu messen. Und es gibt eben keinen Grund, zu sagen, wenn der BND nur im Ausland Daten erhebt oder wenn das nur Ausländer betrifft, dann ist das grundsätzlich kein Fall für Artikel 10. Es gibt gute Gründe, zu sagen, dass diese Grundrechtsbindung im Ausland schwächer ist, mit anderen Worten, dass Eingriffe im Ausland, die sich gegen Ausländer richten, möglicherweise leichter zu rechtfertigen sind. Also ein Grund könnte zum Beispiel sein, der mich persönlich relativ überzeugt, dass die Folgen für Ausländer im Ausland typischerweise weniger gravierend sind, als wenn deutsche Behörden Inländer überwachen. Diese Folgeabwägung fällt vielleicht im Ausland anders aus. Aber von vornherein zu sagen, es gibt überhaupt gar kein Telekommunikationsgeheimnis, sobald ich mich im Ausland befinde und Ausländer bin, das halte ich nicht für plausibel. Dafür gibt es im Grundgesetz keine Stütze, und auch in der Rechtswissenschaft ist das inzwischen, muss man sagen, eine eher exotische Meinung. Es gibt noch Leute, die das so vertreten, also auch außerhalb des BND, aber das sind nur noch sehr wenige.

 

Thorsten Wetzling: Andere Länder außerhalb Europas werden es eventuell nicht gutheißen, dass Deutschland jetzt ins Ausland geht und Ausländer im Ausland einen Rechtsschutz zuspricht, ein Recht auf private Telekommunikation, dass sie dann möglicherweise gegenüber Deutschland einfordern können. Ist das nicht eine Art von deutschem Grundrechteimperialismus?

 

Ulf Buermeyer: Ich weiß nicht, ob man das als Imperialismus bezeichnen kann, wenn man Menschen zusätzliche Rechte gewährt oder wenn man seine eigene Staatlichkeit bestimmten grundrechtlichen Bindungen unterwirft. Ich habe das Argument schon mal gehört. Ich habe vor einigen Jahren, als ich in New York gelebt habe, mal einen ehemaligen FBI-Chef interviewt. Er sagte auch, das sei ja Hybris, wenn man seine eigenen grundrechtlichen Bindungen auch im Ausland anwendet. Ich finde, das Gegenteil macht Sinn: Zu sagen, man greift jetzt quasi in irgendjemandes Souveränität ein, wenn man seine eigenen deutschen Behörden Beschränkungen unterwirft, das finde ich ehrlich gesagt schon im Ansatz nicht plausibel. Ich glaube, das ist einfach eine Nebelkerze.

 

Thorsten Wetzling: Kennst du denn Länder, die Ausländern im Ausland einen höheren Schutz gewähren, als Deutschland das zurzeit tut mit seinem Nachrichtendienstgesetz?

 

Ulf Buermeyer: Ich kenne keine Länder, die das tun, aber das ist ja kein Nachteil. Denn wir sind in Deutschland angesichts unserer Geschichte natürlich in besonderer Weise aufgerufen, über Privatsphäre und Schutz vor staatlicher Überwachung nachzudenken. Und ich weiß zum Beispiel von amerikanischen Bürgerrechtsorganisationen, dass sie mit großem Interesse auf dieses Verfahren schauen, weil sie nämlich ihren innenpolitischen Diskurs verloren haben, das muss man so deutlich sagen – ebenso, wie das in Deutschland der Fall war zu Zeiten der Großen Koalition – und die sich aber vom Bundesverfassungsgericht wegweisende Aussagen erhoffen zu dieser Frage.

Und vielleicht noch eines, um eine historische Parallele zu bringen: Manchmal muss sich einfach das Bewusstsein für Grundrechtsbeeinträchtigung erst entwickeln. Denken wir daran, wie sich Ende des 19. Jahrhunderts das Streikrecht entwickelt hat. Es gab Zeiten, da wurden Arbeiter, die gestreikt haben, wegen Erpressung strafrechtlich verfolgt, weil sie ja den Arbeitgeber nötigen wollten, ihnen mehr Geld zu bezahlen. Da hat sich Gott sei Dank unser gesellschaftliches Bewusstsein gewandelt. Wir sind inzwischen der Auffassung, dass das Streikrecht – so ist es ja auch im Grundgesetz verankert – ein natürliches Recht in einem Arbeitsverhältnis ist.

Vielleicht muss sich einfach das Bewusstsein dafür weiterentwickeln, dass es schon seinen Grund hat, dass das Fernmeldegeheimnis als klassisches, liberales Grundrecht gilt. Dieses Bewusstsein ist angesichts der Sorgen vor Terroranschlägen ein bisschen ins Hintertreffen geraten, aber ich bin da sehr zuversichtlich, dass es sich lohnt, dafür zu kämpfen, dass dieses Bewusstsein weiter wächst, weil die Abgrenzung der Sphären des Staates und seiner Bürger schon seinen guten Sinn hat, historisch betrachtet.

 

Thorsten Wetzling: In der Klageschrift steht, dass man die grundrechtliche Abwägung nicht frei von technischen Gegebenheiten leisten sollte. Also Stichwort Machbarkeit, Effizienz der Datenminimisierung. Wir wissen, dass das BND-Gesetz verschiedene Zielgruppen aufgemacht hat, die man zu unterschiedlichen Standards schützt. Ja, die deutschen Grundrechtsträger fallen gar nicht in dieses BND-Gesetz. Im NSA-Untersuchungsausschuss gab es Gutachten, die davon ausgingen, dass die erhobenen Daten zu 98 Prozent richtig in die verschiedenen Töpfe zugeordnet werden. Das klingt doch überzeugend. Was habt ihr denn dagegen?

 

Ulf Buermeyer: Ja, also zunächst mal, um deutlich zu machen, worum es da geht: Das BND-Gesetz unterteilt die Menschen, die von diesen Überwachungsmaßnahmen betroffen sind, im Grunde in drei Gruppen. Es geht quasi um eine Dreiklassengesellschaft bei der Geltung von Grundrechten. Deutsche sind relativ gut geschützt, dann gibt es Europäer, die haben so eine Zwitterstellung und sind etwas besser geschützt als die anderen Ausländer, aber auch nicht wirklich, und dann gibt es die Menschen, die im Prinzip vogelfrei sind aus der Perspektive der BND-Überwachung.

Das liest sich erst mal gut, aber man kann sich grundsätzlich schon die Frage stellen, wie überzeugend ist überhaupt diese Unterscheidung, wenn man dazu liest, dass der BND ja Daten auch mit anderen Geheimdiensten austauschen darf? Und natürlich ist jeder nicht nur fast überall auf der Welt Ausländer, sondern damit auch fast überall auf der Welt vogelfrei für irgendeinen Geheimdienst. Das heißt also, wenn der BND Daten über nichteuropäische Ausländer relativ frei erheben darf und dann aber Daten auch relativ frei austauschen darf, beispielsweise mit den amerikanischen Diensten und die amerikanischen Dienste das dann andersrum machen, dann ist unterm Strich jeder irgendwo Ausländer und keiner mehr geschützt. Das muss man sich überlegen bei dieser Differenzierung nach Mitbürgern und Ausländern, dass die jedenfalls im Zusammenhang mit dem Austausch zwischen Geheimdiensten dazu führt, dass niemand geschützt ist. Also effektiv gilt dann nur noch der Schutz für die Ausländer.

Ich glaube rechtlich macht das keinen großen Sinn. Aber wenn wir mal unterstellen, dass die rechtliche Differenzierung in die drei Gruppen Sinn mache, dann stellt sich die weitere Frage, wie zuverlässig kann man denn diese Unterscheidung überhaupt mit technischen Mitteln umsetzen?

Vielleicht nur ganz kurz zur Erläuterung: In welcher Situation wird das relevant? Der BND darf, wie gesagt, ganze Internetleitungen anzapfen. Er darf dann diese Daten aber nicht komplett auswerten, sondern er muss sie durchsuchen nach bestimmten Stichwörtern, nach bestimmten Suchbegriffen, wie es in der Terminologie des Gesetzes heißt. Und diese Suchbegriffe dürfen dann zum Beispiel nicht spezifisch auf Deutsche gemünzt sein. Also man könnte sich fragen, ob man eine E-Mail-Adresse mit ‚.de‘ als Suchkriterium verwenden kann. Im Zweifel heikel. Auf der anderen Seite gibt es aber natürlich auch irgendwelche Amerikaner, die aus welchen Gründen auch immer Adressen mit .de in den Vereinigten Staaten nutzen und die natürlich nach den Maßstäben des BND-Gesetzes eigentlich überwacht werden dürften. Andersherum gibt es aber mit Sicherheit Deutsche in Deutschland, die eine Punkt-Com-Adresse nutzen. Denken wir an Gmail.com.

Mit anderen Worten, diese Einteilung nach technischen Kriterien funktioniert nicht und das ist auch letztlich kein Geheimnis. Du hast gerade diese Zahl von 98 Prozent gesagt. Ich glaube, da kann man lange hin und her rechnen, aber selbst wenn die 98 Prozent zutreffen, dann bedeutet das, dass zwei von hundert erfassten E-Mails falsch erfasst werden. Wenn man jetzt sich mal überlegt, wie viele E-Mails so am Tag zum Beispiel einen großen Internetknoten wie den DE-CIX in Frankfurt durchlaufen, da sind wir sicherlich im Millionen- bis Milliardenbereich. Die aktuellen Zahlen kenne ich nicht, aber sicher ist, dass wir es da mit zehntausenden, hunderttausenden, vielleicht Millionen von jeden Tag falsch erfassten E-Mails zu tun haben, weil sie halt einfach nach irgendwelchen technischen Kriterien ausgefiltert werden, weil sie quasi aussehen wie eine E-Mail, die nicht von einem Deutschen in Deutschland geschickt wurde, die aber trotzdem von einem Deutschen in Deutschland geschickt wurde.

Das heißt also, diese Differenzierung im BND-Gesetz, die ist Augenwischerei. Das muss man so deutlich sagen. Da sind Kriterien in dieses Gesetz reingeschrieben worden, von denen jeder weiß, ja, jeder im NSA-Untersuchungsausschuss, jeder im Bundestag und natürlich auch jeder im BND, dass die nicht einzuhalten sind. Und das ist der Witz dabei. Da komme ich jetzt mal quasi aus der Perspektive des Juristen und sage, was ist denn eigentlich noch der Geltungsanspruch des Gesetzes, wenn wir Gesetze schreiben, von denen wir ganz genau wissen, dass der Dienst sie nicht einhalten kann, auch nicht einhalten will, und wo auch das Bundeskanzleramt gar nicht ernsthaft verlangt, dass diese Gesetze eingehalten werden? Das finde ich persönlich erschütternd. Wir können doch keine Gesetze schreiben mit dem sicheren Wissen, dass sie nicht eingehalten werden. Was ist denn das bitte für ein Anspruch an Rechtssetzung?

 

Thorsten Wetzling: Würdest du dann sagen, dass die Bundesbeauftragte für Datenschutz, wenn sie noch mal diese Filtermechanismen beurteilt, dass sie erneut von schweren systemischen Fehlern sprechen würde, weil diese Filter halt nicht so gut funktionieren, wie sie sollten?

 

Ulf Buermeyer: Gegenfrage: Warum sollte sie das nicht tun?

 

Thorsten Wetzling: Ja. Wir haben aus dem Untersuchungsausschuss gelernt, dass es verschiedene Stufen gibt, um die erfassten Kommunikationsdaten im Anschluss so zu filtern, dass nach dem Art. 10 Gesetz geschützte Kommunikation von Grundrechtsträgern herausgesiebt und gelöscht werden. Damit habt ihr euch auch  beschäftigt. So ist in der Klageschrift zum Beispiel zu lesen, dass nachdem man die Daten auf bekannte Identifikatoren abgeklopft hat, die auf geschützte Kommunikationsteilnehmer hinweisen, zum Beispiel eine E-Mailadresse, die auf .de endet, man in einem weiteren Schritt auch eine positive Liste mit Identifikatoren führt, die deutschen Teilekommunikationsteilnehmern zuzuordnen ist. Ist das Führen einer solchen Liste grundrechtlich problematisch aus deiner Sicht?

 

Ulf Buermeyer: Es wäre nach den Maßstäben des BND-Gesetzes schlicht illegal.

 

Thorsten Wetzling: Ihr moniert in der Klageschrift auch die Wirksamkeit der Nachrichtendienstkontrolle. Zwei Fragen dazu. Was stört auch am institutionellen Geflecht der Kontrolle? Und was hat das mit den verschiedenen Journalisten zu tun?

 

Ulf Buermeyer: Zunächst mal muss man sehen, dass die Kontrolle von Nachrichtendiensten auf der einen Seite und die Eingriffsermächtigung auf der anderen Seite in einem Wechselverhältnis stehen – und das Dritte, was man noch mit reinrechnen muss, ist die Frage, wie weit dürfen die Daten weitergegeben werden an andere Behörden? Das heißt also, aus meiner Sicht – und ist nicht nur meine, das ist auch die Sicht des Bundesverfassungsgerichts – kann man umso mehr Eingriffsermächtigungen zulassen, wie effektiver die Kontrolle ist. Und da gibt es natürlich verschiedene Mechanismen.

Also wenn wir jetzt an die Überwachung der Polizei denken und nicht zuletzt auch des BKA, dann ist die relativ gut, weil die für Überwachungseingriffe eine richterliche Genehmigung brauchen und typischerweise das auch im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens läuft. Nicht im Rahmen der Gefahrenabwehr, aber bei strafrechtlichen Ermittlungen hat man einen richterlichen Beschluss, es gibt eine Ermittlungsakte. Das heißt, da ist die polizeiliche Arbeit, die Arbeit der Exekutive gut eingehegt durch die Judikative. Das heißt, da hat man rechtsstaatlich die vergleichsweise geringsten Probleme. Und bei den Geheimdiensten ist es genau andersherum, denn da gibt es keine richterlichen Genehmigungen. Da gibt es nur sehr vage Anordnungen durch das Kanzleramt, das nämlich Leitungswege bestimmt, aber das sagt ja nichts darüber aus, welche Daten dann tatsächlich erhoben werden und wie diese Daten verarbeiten werden. Und das BND-Gesetz sieht ausdrücklich nicht vor, dass irgendjemand außerhalb des BND prüft, wie der BND mit den Daten umgeht.

 

Thorsten Wetzling: Ja.

 

Ulf Buermeyer: Das ist ausdrücklich nicht Gegenstand der Kontrolle – das muss man sich schon mal überlegen. Da wird also eine Behörde geschaffen, die darf Internetleitungen anzapfen, ja, welche Leitungen sie anzapft, das wird vage kontrolliert durch dieses unabhängige Gremium in Karlsruhe (das sich gerade beschwert hat über die schlechte Kooperation des BND) und das sind immerhin Bundesrichter und Bundesanwälte. Das sind jetzt keine Palästinenserschal-Träger, sondern das sind Leute, von denen man eigentlich denkt, dass die seriös sind und quasi mit beiden Beinen auf dem Boden des Gesetzes, und die das Vertrauen auch des BND genießen sollten. Trotzdem arbeitet man mit denen anscheinend nicht so zusammen, dass das unabhängige Gremium glücklich darüber wäre. Und die dürfen auch nur kontrollieren, wenn Leitungswege ausgewählt werden, nicht, was mit den Daten passiert. Das noch als Kontrolle zu bezeichnen, ist aus meiner Sicht eher ein Euphemismus.

 

Thorsten Wetzling: Okay. Jetzt möchte ich in den Ausblick kommen, bevor wir das Forum hier öffnen für die Fragen aus dem Publikum. Mich interessiert, und ich denke, auch alle hier im Raum, vor allem das weitere Prozedere. Kannst du aus Erfahrungen der G10-Klage, die ihr schon vor einem Jahr eingereicht habt, Rückschlüsse ziehen auf das weitere Prozedere im BND-Klageverfahren?

 

Ulf Buermeyer: Ja. Also zunächst mal vielleicht aus Sicht der GFF und ihrer Partnerorganisationen, zum Beispiel Reporter ohne Grenzen: Wir sind keine Gegner des BND als solches, um das ganz deutlich zu sagen. Das ist jetzt also keine subversive Aktion, um zu sagen, es darf keine Auslandsgeheimdienste geben. Meine persönliche Auffassung ist, dass es Auslandsgeheimdienste vermutlich schon deswegen geben muss, weil sie genauso wie diplomatische Vertretungen quasi Teil des diplomatischen Comments sind zwischen Staaten. Es gibt eben bestimmte Formen des Informationsaustauschs, die nur im Geheimdienstverkehr funktionieren. Ja und bestimmte Informationen hätten wir schon gerne von befreundeten Geheimdiensten. Da also zu sagen, wir machen alle Geheimdienste zu in Deutschland, das wäre ein Problem. Also jedenfalls einen Auslandsdienst braucht man, glaube ich, in irgendeiner Form. Und insofern nehmen wir nicht generell den BND ins Visier. Bei den Inlandsgeheimdiensten sieht das ein bisschen differenzierter aus, aber beim BND, das ist nicht unser Angriffsziel.

Das Angriffsziel sowohl der G10-Klage als auch der Klage gegen das BND-Gesetz, ist diese spezifische Form der aus unserer Sicht völlig unverhältnismäßigen Internetüberwachung. Ja, wir sagen, es geht nicht darum oder es hilft uns nicht weiter als Gesellschaft, einen gigantischen Heuhaufen von Daten zu sammeln, sondern wir müssen gezielt die Daten auswerten, die wir haben, und wir müssen gezielt die Menschen überwachen, von denen wir mit guten Gründen annehmen können, dass sie gefährlich sind. Ja, denken wir an den Fall Anis Amri; man kann sicher nicht behaupten, dass dem Mann wirklich mit voller Konsequenz nachgestellt wurde, um es mal ganz vorsichtig auszudrücken. Man weiß es ja noch nicht ganz genau, wo es geklemmt hat. Sicher ist, es hat an tausend Stellen geklemmt. Und sicher ist auch, man hätte sich auf diesen Mann besser konzentrieren müssen. Und es gibt, wie man weiß, einige hundert Gefährder, vielleicht sind es inzwischen auch tausend. Unsere These ist, wir brauchen nicht die Massenüberwachung, die im Prinzip jeden ins Visier nimmt, sondern wir brauchen gezielte Überwachung derjenigen Personen, die mit guten Gründen als gefährlich gelten.

Und um die Abgrenzung zur Polizei zum Beispiel auch noch mal deutlich zu machen, das kann im Fall von Geheimdiensten auch niedrigschwelliger sein. Ja, ich habe überhaupt kein Bedenken damit, wenn die sagen, wir können uns nicht nur auf die Menschen konzentrieren, gegen die gerichtsfeste Beweise vorliegen. Wir müssen schon die in den Blick nehmen, die einfach nur mit den falschen Leuten zu tun haben zum Beispiel. Ja, das mag aus meiner Sicht völlig in Ordnung gehen. Die Grenze ist da überschritten aus meiner Sicht, wo man einfach alle ins Visier nimmt – und das macht die strategische TKÜ, und deswegen sind wir dagegen, um das auf den Punkt zu bringen.

Wie geht es jetzt weiter in Karlsruhe? Der nächste Schritt ist, dass der zuständige Berichterstatter und seine Mitarbeiter sich mit der Verfassungsbeschwerde beschäftigen, die lesen werden. Und wenn sie denken, dass da etwas dran sein könnte, um es mal ganz vorsichtig zu formulieren, dann ist der nächste Schritt, dass die Verfassungsbeschwerde zugestellt wird. Das ist so ein bisschen Karlsruher Jargon, und das bedeutet, dass sie der Bundesregierung und vielleicht noch ein paar anderen Stellen zugestellt wird, und dann können die sich dazu äußern. Das ist die Anhörung der staatlichen Seite, wenn man so will, der Gegenseite der GFF in diesem Fall. Und das ist die Voraussetzung für eine stattgebende Entscheidung. Aber zum Zeitplan: Ganz genau kann man wenig sagen. Sicher ist, dass es natürlich ein sehr spannendes Verfahren ist. Das sind so die Signale, die wir bekommen. Ich könnte mir persönlich gut vorstellen, dass der zuständige Berichterstatter, Professor Masing, das Verfahren gerne noch selbst abschließen möchte. Aber klar, das kann man nie wissen, das kann er auch nicht alleine entscheiden, aber meine persönliche Erwartung wäre, dass diese beiden Verfahren G10 und BND-Gesetz relativ schnell in Karlsruhe behandelt werden.

 

Thorsten Wetzling: Okay. Gehen wir mal davon aus, dass in Karlsruhe zumindest im Teil oder vielleicht auch ganz euren Argumenten gefolgt wird. Welche Konsequenz siehst du für die Ausgestaltung der Rechtsnormen, wie wir sie jetzt vor uns haben? Was könnte das bedeuten für Parlament und für die gesetzliche Grundlage des Auslandsnachrichtendienstes?

 

Ulf Buermeyer: Also ehrlich gesagt, möchte ich da jetzt nicht spekulieren, wie genau das BND-Gesetz so ausgestaltet werden müsste oder das G10, dass es gerade noch verfassungsgemäß ist. Denn die Fragen, die wir aufwerfen, sind ja sehr grundsätzlicher Art. Kann es eine verdachtsunabhängige Telekommunikationsüberwachung überhaupt geben? Und ich denke, das ist eine Frage, der das Bundesverfassungsgericht jetzt nicht mehr ausweichen kann. In der Entscheidung von 1999 hat es im Grunde so einen fast etwas augenzwinkernden Kompromiss gefunden, es hat nämlich damals gesagt, na ja, jeder fünfte Brief kann gelesen werden. Deshalb dürfen nicht alle Briefe gelesen werden, aber jeder fünfte, das aber verdachtsunabhängig. Das war – jetzt mal etwas verkürzt dargestellt – die Entscheidung. Man hat sich also mit einer Quotenregelung vor der eigentlichen Frage gedrückt, geht das überhaupt ohne jeden Verdacht gegen Einzelne?

Und ich denke eigentlich, dass ein freiheitlicher Staat sich so etwas nicht erlauben kann. Allenfalls mit einer sehr strikten Kontrolle der Arbeit des BND und da bin ich mir gar nicht sicher, ob das denn tatsächlich wirklich gewollt ist. Also jedenfalls, das ist mein persönlicher Eindruck aus der Debatte um das BND-Gesetz, dass die Kontrolle eher geschwächt worden ist. Also stellen wir uns zum Beispiel der Tatsache, dass ein neues Kontrollgremium geschaffen wurde, dieses berühmte unabhängige Gremium in Karlsruhe mit drei Personen und einer Sekretärin. Das heißt also, da sollen drei Leute eine Behörde mit zehntausenden von Mitarbeitern kontrollieren. Also da bin ich mir nicht ganz sicher, wie effizient das sein kann – schon von der Grundanlage her. Selbst wenn die persönlich großartig sein mögen, da weiß ich nicht, was man tatsächlich rocken kann, um es mal auf den Punkt zu bringen. Und diese Anlage dieses Gremiums, die scheint mir doch sehr deutlich den Eindruck zu erwecken, dass der Rechtsschein einer Kontrolle gesetzt werden soll. Man hat jetzt nicht einfach ins Gesetz geschrieben: „Der BND kann machen, was er will.“ Sondern er wird kontrolliert, aber er wird in einer Form kontrolliert, von der jeder weiß, dass nicht viel dabei rauskommen kann. Und deswegen ist der politische Wille ganz offenkundig, dass die Behörde gerade nicht kontrolliert werden soll. Auch das kann man ja wollen in einem Rechtsstaat, aber dann muss man, denke ich, sehr genau darauf schauen, was diese Behörde darf. Und die extrem weiten Befugnisse, ja, wie gesagt, jeden Internetverkehr mitschneiden auf der einen Seite, keinerlei Kontrolle auf der anderen Seite, das passt nicht zusammen.

 

Thorsten Wetzling: Ja. Das BND-Gesetz hat natürlich die Verantwortung der Exekutive, hat die Exekutive stärker in die Pflicht genommen, könnte man dem entgegen. Man könnte auch sagen, dass neue Stellen geschaffen wurden in der Parlamentsverwaltung. Vielleicht wollen das einige ansprechen. Aber ich würde mich freuen jetzt auf Fragen aus dem Publikum und lade Sie herzlich ein, sich zu beteiligen. Bitte schön.

 

Teilnehmer: Ja. Zusammenarbeit mit anderen Diensten, mit befreundeten Diensten, war ja auch ein Thema in der Vergangenheit. Wir können nicht sicher davon ausgehen, dass die eigenen Dienste nicht eigene Unternehmen abhören und dritten Diensten entsprechende Daten zur Verfügung stellen. Die berühmte Selektorenliste. Und was ich mir immer versuche vorzustellen, ist, wie so etwas heutzutage überhaupt noch reportet werden kann. Also wenn ich eine Selektorenliste habe mit 100.000, 200.000 Einstellungen und der Chef vom BND kommt ins Kanzleramt und soll jemanden erklären, welchem Dienst er Daten von Unternehmen zur Verfügung gestellt hat oder eine bestimmte Domain, so etwas ist ja gar nicht mehr reportbar.

 

Ulf Buermeyer: Also Sie meinen, das ist quasi für die Behördenmitarbeiter politisch nicht mehr vertretbar, wahrheitsgemäß zu berichten?

 

Teilnehmer: Richtig. Also ich glaube, das ist technisch auch nicht mehr möglich. Das heißt, ich glaube, wir sind auch an einer Grenze des Berichtswesens, was ja für die Demokratie jetzt hier an der Stelle besonders sensibel ist. Der BND muss dem Kanzleramt schon noch sagen, was er so treibt, wenn er dazu aber überhaupt nicht mehr in der Lage ist, weil er ja unmöglich 483.000 Domains vorlesen kann, hinter denen, selbst wenn er es könnte, auch gar keiner mehr verstünde, worum es jetzt geht, dann muss ja darauf gesetzt werden, dass der BND schon das Richtige tut, was jetzt nicht durch Geschichte belegbar ist, dass dieses Vertrauen hier angemessen erscheint.

 

Ulf Buermeyer: Also ich will da gar nicht spekulieren, in wie weit da Vertrauen angemessen ist oder nicht. Also ich habe grundsätzlich immer großes Vertrauen darin, dass Behördenmitarbeiter versuchen, sich rechtmäßig zu verhalten. Also im NSA-Untersuchungsausschuss, finde ich, wurde das ja bis an die Grenze des Skurrilen getrieben. Ja, denken wir an die „Weltraumtheorie“: Das ist die Theorie, dass quasi Datenerfassung im Weltall grundsätzlich keinen grundrechtlichen Bindungen unterliegt. Nun ist ja das Weltall nicht die Erde. Rechtsfreier Raum und so. Das heißt also, man hat sich schon alle Mühe gegeben, Vermerke zu schreiben, die legalistisch begründen, warum das alles völlig in Ordnung ist. Darüber kann man sich lustig machen, aber da spüre ich immerhin noch den Impuls, rechtmäßig zu handeln. Ja, jedenfalls, solange man es irgendwie gesundbeten kann. Man will sich sicherlich keine Bindungen auferlegen lassen, aber man versucht, es zumindest noch irgendwie in juristischen Formen abzubilden – und schon das kann ja eine disziplinierende Wirkung haben, mal ganz vorsichtig. Insofern würde ich jetzt nicht so weit gehen, zu sagen, denen ist irgendwie alles egal oder so. Auch das Gesetz atmet ja den Geist, irgendwie eine Rechtsgrundlage zu schaffen für das, was man da tut, wenn auch eine möglichst weitgehende, die im Ergebnis eben dazu führt, dass man machen kann, was man will. – Aber immer auf rechtlicher Grundlage.

Was Ihr Reporting angeht, ich glaube, das ist ein großes Problem generell bei Geheimdienstarbeit. Stichwort: Schutz von Quellen im Ausland und so. Da bin ich aber kein Fachmann, deswegen möchte ich dazu lieber wenig sagen, muss ich gestehen. Da kann ich nicht antworten.

 

Teilnehmer 2: Ja, im Prinzip hat der BND ja jetzt legalisiert bekommen, was er vorher illegaler Weise getan hat beziehungsweise einfach so gemacht hat. Es gab kein Gesetz. Gehen wir mal davon aus, ihr habt jetzt Erfolg und das Gesetz wird erst mal wieder außer Kraft gesetzt. Wie schnell könnte man ein Gesetz entwickeln, damit der BND dann wirklich nach Regeln arbeitet, statt einfach nur um Regeln herum? Und wie siehst du das Potenzial des jetzigen BND-Gesetzes? Wäre es mit Änderungen getan oder muss man sagen, nein, das muss komplett kastriert werden und komplett neu ausgearbeitet werden?

 

Ulf Buermeyer: Also die strategische Telekommunikationsüberwachung ist schon ein integraler Bestandteil, und wenn man davon ausgeht, dass Karlsruhe die möglicherweise für generell grundrechtswidrig hält, dann müsste man das BND-Gesetz sehr weitgehend novellieren. Aber wie gesagt, das ist jetzt nicht unmöglich. Ich halte es insbesondere schon für möglich, dass man eben von dieser Massenüberwachung weggeht zu einer Überwachung von Personen, die aus irgendeinem Grunde, sagen wir mal, ins Visier geraten sind, wenn auch noch unter der Schwelle zum Beispiel einer strafrechtlichen Ermittlung.

Denken wir, um es mal ein bisschen plastisch zu machen, niemand hätte etwas dagegen gehabt, und das ist ja auch tatsächlich passiert, wenn so jemand wie Anis Amri rund um die Uhr überwacht worden wäre, und niemand hätte auch etwas dagegen gehabt, wenn man sämtliche Kontaktpersonen seinerseits überwacht hätte. Vielleicht bis zu einem bestimmten Grad, aber da zum Beispiel zu sagen, man schaut einfach mal nach, was denn in dessen Umfeld so passiert, das hätte ich zum Beispiel für einen legitimen Einsatz des BND gehalten, sofern das im Ausland passiert ist. Anis Amri war im Inland, aber ich glaube, es ist nicht vermessen, anzunehmen, dass er Kontaktpersonen im Ausland gehabt haben dürfte. Die dann mit nachrichtendienstlichen Mitteln auszuspähen, da hätte ich überhaupt keine Bedenken gehabt angesichts der Gefährlichkeit.

Und das ist, denke ich, der Weg, den wir gehen müssen. Also gesamtgesellschaftlich wäre mein rechtspolitischer Impuls, zu sagen, gezielte Überwachung derjenigen, die tatsächlich Anhaltspunkte geben, dass sie gefährlich sind. Das ist, denke ich, auch rechtsstaatlich unverzichtbar, denn natürlich können wir jetzt nicht sagen, wir stellen jede Form von Telekommunikationsüberwachung ein. Ja, das wäre völlig absurd. Natürlich gibt es auch einen Schutzauftrag des Staates für seine Bürgerinnen und Bürger, und gerade im Ausland dann eben möglicherweise unterhalb der Schwelle von Strafverfahren.

 

Teilnehmer 3: Also ich sehe das auch so, irgendwie müssen wir unseren Behörden vertrauen und ich habe auch großen Respekt vor der Kreativität, die da in der Begründung gefunden wurde, aber trotzdem hat mich nicht losgelassen, dass halt doch ab und zu klar gegen Gesetze verstoßen wurde und dass es irgendwie konsequenzenlos ist, außer dass es irgendwo auf Seite 513 in den Untersuchungsausschussbericht kommt. Meine Frage ist: Müssen wir auch daran arbeiten, wie wir dann zum Beispiel auch individuell gegen die Mitarbeiter, die klar gegen Gesetze verstoßen, vorgehen? Weil ich habe nicht das Gefühl, dass es ernsthafte Konsequenzen gab, außer hier in Berlin, wo irgendwie klar Sachakten geschreddert wurden im Fall Amri, aber ansonsten haben ich irgendwie nicht davon gehört, dass da auch nur irgendjemand strafversetzt wurde oder vielleicht seinen Job verloren hat, also nicht mal hoch bis in die hohen Ebenen. Früher musste ja da wenigstens noch der Behördenleiter regelmäßig seinen Posten räumen. Also da wäre meine Frage, müssen wir da auch Menschen individuell anfassen in Geheimdiensten und sagen: „Wenn wir merken, du hast da etwas falsch gemacht, dann bist du halt auch raus, ob du Beamter bist oder nicht?“

 

Ulf Buermeyer: Ja, also da bist du raus, ob du Beamter bist oder nicht, ist ein bisschen schwierig. Also da gibt es ja gute Gründe dafür, dass Beamte eben nicht so leicht gefeuert werden können. Also der Klassiker ist ja eine strafrechtliche Verurteilung zu einem Jahr Freiheitsstrafe wegen einer vorsätzlichen Straftrat. Das ist so die Schallgrenze normalerweise.

Ich denke, dass wir da in der Tat noch genauer darüber nachdenken müssen. Auf der anderen Seite gibt es da eine große Gefahr natürlich, dass man dann Sündenböcke findet. Denn mal ganz ehrlich, so ein Behördenmitarbeiter, der schlägt ja normalerweise nicht von alleine über die Stränge, sondern der tut es entweder, weil es eine dienstliche Anweisung ist, oder weil es zumindest eine Behördenkultur gibt, die in sehr deutlich in die Richtung drängt, das zu tun.

Das heißt also, klar kann man jetzt sagen, die einzelnen Beamten müssen strafversetzt werden und dann hinterher meinetwegen bei der Straßenmeisterei Dienst tun, aber das wäre, glaube ich, eigentlich nicht wirklich zielführend, sondern wir müssen ran an die, ich sage jetzt mal, „Unternehmenskultur“ und die kommt natürlich aus der Führungsetage. Also ich glaube, wir müssen darüber nachdenken, wie man es schafft, einen Geheimdienst in einem Rechtsstaat wirklich ankommen zu lassen. Ich will jetzt gar nicht die etwas erschütternden historischen Wurzeln des BND beleuchten, ja, weil das immer so schnell Ausgangspunkt ist für alle möglichen Verschwörungstheorien, aber ich glaube schon, dass da noch Raum ist für einen gewissen Kulturwandel.

 

Thorsten Wetzling: Das liest man übrigens in vielen Koalitionsverträgen, dass man den Nachrichtendienst rechtsstaatlich einhegen möchte. Das findet man, glaube ich, in den letzten Legislaturperioden in einigen Koalitionsverträgen.

 

Teilnehmer 4: Ja. Sie sind mehrfach ein bisschen darauf eingegangen, dass die Kontrollgremien nicht ausreichend sind und ich wollte fragen, was für Kontrollgremien können denn funktionieren, um so ein Telekommunikationsgesetz zu überwachen?

 

Ulf Buermeyer: Ich glaube, das ist zunächst mal eine Frage der Manpower. Auf gut Deutsch, wie viele Leute arbeiten da eigentlich? Und es ist zum Zweiten eine Frage des Überblicks. Wir haben momentan eine Kontrolle, die zersplittert ist zwischen dem parlamentarischen Kontrollgremium, der G10-Kommission, dem neuen unabhängigen Gremium und in gewissen Bereichen auch noch der Bundesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit. Das heißt, mindestens vier Stellen sind von außen dafür zuständig, zu schauen, was die deutschen Geheimdienste tun. Und dann haben die natürlich alle noch eine Einbindung in den Behördenapparat, Bundeskanzleramt, Bundesinnenministerium im Fall von G10-Anordnung. Das heißt also, je nachdem wie man zählt, ist es ein ganz bunter Strauß von Stellen, die alle dafür zuständig sind, irgendwie Geheimdiensten auf die Finger zu schauen. Und ich glaube, dass wir zumindest die verschiedenen Kontrollinfrastrukturen zusammenfassen müssen. Also warum jetzt noch mit dem unabhängigen Gremium eine weitere geschaffen wurde, hat mir noch niemand plausibel erzählen können, denn der Sache nach ist es ja eine sehr ähnliche Arbeit wie die Arbeit der G10-Kommission, nämlich die Anordnung von Telekommunikationsüberwachung, wenn auch im Bereich der strategischen TKÜ und nicht im Bereich der gezielten, also anders als bei der G10-Kommission.

Ich glaube, wir müssen da zusammenfassen und Kompetenzen bündeln und natürlich dann die Stellen entsprechend ausstatten und dann vielleicht hinkommen zu auch einer besseren Benachrichtigung. Das Bundesverfassungsgericht hat in Stellen der Rechtsprechung entschieden, dass Eingriffsermächtigungen zu heimlichen Überwachungsmaßnahmen umso schwerwiegender sind, je schlechter die ex-post-Kontrolle ist. Das heißt also, je weniger zuverlässig die Betroffenen im Nachhinein benachrichtigt werden und je schwerer es ist, hinterher gerichtlichen Rechtschutz zu suchen. Der gesamte Bereich der nachrichtendienstlichen Telekommunikationsüberwachung ist dem gerichtlichen Rechtschutz im Prinzip entzogen. Da gibt es also nur ganz wenig Bereiche, wo das überhaupt noch möglich ist. Da muss man auch darüber nachdenken. Das Grundgesetz lässt das zwar zu, aber mein persönlicher Eindruck ist: Ja, die gerichtliche Kontrolle hat auch ihre Schwächen, aber sie funktioniert doch deutlich besser als die parlamentarische Kontrolle. Und vielleicht muss man mal darüber nachdenken. Es gibt ja auch verschiedene Formen, wie man Gerichte einrichten kann. Denken wir an den sogenannten FISA Court in den Vereinigten Staaten. Ein Spezialgericht, das in besonderem Maße Geheimschutz-Anforderungen genügt, das auch nicht über jeden Zweifel erhaben ist, aber es ist doch immerhin eine unabhängige Stelle, die darauf geeicht ist, eben solche Überwachungsmaßnahmen zu kontrollieren. Das scheint mir jedenfalls effizienter zu sein als die G10-Kommission.

 

Thorsten Wetzling: Darauf noch mal ganz kurz angesprochen, sollte man sich immer vor Augen führen, dass der Unterschied auch zwischen der parlamentarischen Kontrolle und der juristischen Kontrolle der ist, dass die juristische Kontrolle ein Instrument ist, ohne das die Nachrichtendienste nicht weiterarbeiten können. Das heißt, bei der parlamentarischen Kontrolle könnte dann irgendwann ein Bericht veröffentlicht werden und dann könnte es zu Sanktionierungen kommen, aber man kann erst mal weitermachen. Wohingegen man bei der juristischen Kontrolle abhängig von der Genehmigung ist. Es gibt natürlich auch bei Gefahr in Verzug einige Regelungen, aber das ist so diese strategische Dimension dahinter.

 

Teilnehmer 5: Zunächst mal vielen Dank. Sie hatten das anfangs angesprochen, ob man jetzt sagen kann, Artikel 10 gilt gar nicht im Ausland, ist fraglich. Aber man kann auf jeden Fall schon Argumente finden, dass jetzt die Väter des Grundgesetzes dem Telefonat eines Pakistaners in Afghanistan mit einem Syrer im Libanon jetzt nicht unbedingt den gleichen Schutz zubilligen wollten, wie wenn wir beide ein Ortstelefonat in Berlin führen. Also ich glaube, man kann das durchaus schon legitimieren. Und was die strategische Kontrolle angeht, muss man, glaube ich, sagen, die Eingriffsintensität ist natürlich eine ganz andere, wenn wir vergleichen, die strategische Kontrolle im Ausland-Ausland betrifft ja Verkehre, wo beide Kommunikationspartner im Ausland sind, die internationale Aufklärung, also G10, betrifft Verkehre, wo einer in Deutschland ist und einer im Ausland. Also wenn beide im Inland sind, ist BfV zuständig und nicht BND. Jetzt ist es aber so, wenn ich eine E-Mail schreibe von Frankreich nach Deutschland oder, besser gesagt, von Frankreich nach egal wo, dann muss es gar nicht sein, dass die über Deutschland läuft. Es kann sein, dass sie über diesen Knoten in Frankfurt läuft, es kann aber genauso gut sein, dass es nicht läuft. Das heißt, selbst wenn der BND alles mitliest, wird er es nie schaffen, all meine E-Mails zu lesen, weil ja jede sich einen anderen Weg sucht.

 

Ulf Buermeyer: Das hängt so ein bisschen davon ab, wie viele Leitungen der anzapft, aber gut. Ja, okay.

 

Teilnehmer 5: Nein, aber weil nicht jede E-Mail, die ich von Frankreich nach Italien schicke, über Frankfurt läuft.

 

Ulf Buermeyer: Er kann ja auch in Frankreich mitschneiden oder auf den Satelliten. Das ist ja gerade der Witz. Auslandüberwachung ist ja so definiert, dass es um Erhebungen im Ausland geht. Ja, das steht im § 6 Absatz 1.

 

Teilnehmer 5: Vielleicht ganz kurz, worauf ich hinauswollte, die Einsatzintensität ist eine ganz andere, als wenn jetzt beispielsweise der Verfassungsschutz in Deutschland nach G10 irgendwie all meine Telefonate mithört, was er ja kann, weil er alle deutschen Betreiber… Insofern ist es, glaube ich, etwas anderes. Diese strategische Sache ist von der Intensität anders als im Inland. Und dann, wir wissen jetzt natürlich nicht, wie die Zahlen bei Ausland-Ausland sind, weil dazu nichts veröffentlicht wird, aber der Deutsche Bundestag, die G10-Kommission veröffentlicht ja jedes Jahr, was die internationalen Verkehre sind, also G10. Ich möchte es vielleicht mal gerade vorlesen, das sind zwei Sätze, nur damit man mal die Größenordnung hat. Das ist Bundestagsdrucksache Nr. 18/112207 aus der letzten Wahlperiode. Und da steht:

„Im Gefahrenbereich ‚Internationaler Terrorismus‘ waren im Jahr 2015 im ersten Halbjahr 858 und im zweiten Halbjahr 904 ausschließlich formale Suchbegriffe angeordnet. Anhand dieser Suchbegriffe qualifizierten sich im Berichtszeitraum insgesamt 1 132 Telekommunikationsverkehre für diesen Gefahrenbereich. Davon waren vier aus dem Bereich E-Mail und 219 aus dem Bereich Spracherfassung. Ferner wurden 892 Verkehrsdatensätze und 17 SMS-Nachrichten erfasst.“

Also ich denke, wenn man sich die Zahlen anschaut, das sind immer noch irgendwie tausende und so weiter, aber wenn ich höre, 17 SMS-Nachrichten und irgendwie 800 E-Mails, dann erscheint mir das jetzt zumindest nicht so, als würde der BND jede E-Mail, die ich jetzt nach Amerika, sonst wohin schreibe, mitlesen. Wie sehen Sie das? Sie sind wahrscheinlich mehr im Thema drin.

 

Ulf Buermeyer: Das ist ja nur ein Teil, was Sie jetzt gerade dargestellt haben. Das ist ja nur der Bericht der G10-Kommission. Mit anderen Worten, da reden wir jetzt nur von der strategischen Kommunikationsüberwachung nach dem G10, also Deutschland.

 

Teilnehmer 5: Genau. Ausland-Ausland ist da nicht dabei.

 

Ulf Buermeyer: Ausland-Ausland ist da nicht mit drin. Das heißt also, das, worüber wir heute primär sprechen, wissen wir einfach nicht, weil das der BND bislang ja eben ohne eindeutige gesetzliche Grundlage gemacht hat. Und ich kenne kein Reporting dazu, auch im NSA-Untersuchungsausschuss sind keine Zahlen genannt worden. Wir wissen von den Suchbegriffen, da wurden Zahlen im Bereich bis zu 14 Millionen Selektoren genannt, aber wir wissen natürlich nicht, in wie vielen Fällen diese Selektoren dann quasi einen Treffer produziert haben. Es kann sein, dass nur jeder zehnte Selektor einen Treffer produziert hat, es kann sein, dass jeder Selektor 100 Treffer produziert hat. Das weiß einfach niemand so richtig.

Und klar, was Sie geschildert haben, sind, denke ich, gute Argumente dafür, warum man auf der Rechtfertigungsebene sagen kann, ein Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis im Bereich der Ausland-Ausland-Telekommunikationsüberwachung wiegt weniger schwer, als ein Eingriff in Deutschland. Da bin ich völlig bei Ihnen. Das würde ich überhaupt nicht in Abrede stellen, dass man da differenzieren muss. Aber die entscheidende Frage ist doch, handelt es sich überhaupt, jetzt mal juristisch formuliert, um einen Eingriff in den Schutzbereich von Artikel 10? Da haben Sie sehr schön, finde ich, so den Blick des historischen Gesetzgebers mal zitiert. Wollten die Mütter und Väter des Grundgesetzes, keine Ahnung, im Herrenchiemsee damals, wollten die tatsächlich den Afghani in seiner Kommunikation mit dem Pakistani schützen? Vermutlich nicht. Aber nur deswegen, weil sie sich darüber keine Gedanken gemacht haben. Und zwar deswegen, weil natürlich damals es keinen BND gab, jedenfalls nicht offiziell. Ja, es gab die Organisation Gehlen, die da so ein bisschen rumgemacht hat, aber das haben allenfalls die Amis kontrolliert und nicht der Herrenchiemsee. Mit anderen Worten, man weiß einfach nicht so ganz genau, was sie sich gedacht haben. Vermutlich hatten sie das nicht im Blick, aber einfach deswegen, weil es damals einfach nicht Realität war. Ich würde aber, um Ihr Argument mal umzukehren, sagen, hätten sie gewusst, dass es eine deutsche Stelle gibt, die weltweit Telekommunikation mitschneiden kann, dann hätten sie sicherlich nicht das aus dem Artikel 10 ausgeklammert. Insofern würde ich auch Ihr historisches Argument, ehrlich gesagt, da gegen Sie wenden wollen.

Aber im Ergebnis sind wir, glaube ich, beieinander. Natürlich gelten die Anforderungen geringer, aber ausklammern würde ich die Auslands-Auslands-TKÜ nicht. Damit übrigens hat der Bund ein Problem, denn für die Jura-Nerds im Raum, es gibt ja so etwas wie ein Zitiergebot. Mit anderen Worten, das Gesetz müsste eigentlich Artikel 10 als eingeschränkt bezeichnen. Das hat die Bundesregierung – meines Erachtens aus ideologischen Gründen – nicht getan. Ja, sie haben also nicht mal reingeschrieben, dass Artikel 10 irgendwie betroffen sein könnte. Und damit haben sie schon ein formelles Problem, denn eigentlich ist schon danach das neue BND-Gesetz verfassungswidrig. Darauf haben wir natürlich unsere Verfassungsbeschwerde nicht allein gestützt. Ja, das ist nur eine Seite in der Begründung. Aber rechtlich ist das schon ein Riesenproblem. Wir haben deswegen schon sehr überlegt, ob das nicht eigentlich ein Selbstläufer sein müsste. Denn dass es irgendeinen Eingriff gibt in Artikel 10 auf der Grundlage dieses Gesetzes, das kann man kaum wegdiskutieren, glaube ich.

 

Teilnehmer 6: Also normalerweise ist es ja so, dass man etwas tut, um ein Ziel zu erreichen – und wie ist das mit dieser TKÜ? Also letztendlich, Grundrechtseingriffe müssen ja gerechtfertigt werden durch ein Ziel, das man damit erreichen möchte und das in einer verhältnismäßigen Art und Weise. Jetzt haben wir hier keinen Tatverdacht, aber vielleicht haben wir ja immerhin einen Anlass. Also meistens wird ja argumentiert mit Terror oder Krieg oder so etwas. Aber was ich gelesen habe, ist, dass es im Prinzip für die Erkenntnisgewinnung für außen und sicherheitspolitische Interessen ist.

 

Ulf Buermeyer: Ja. Das ist so. Ja, das steht so im Gesetz.

 

Teilnehmer 6: Das ist ziemlich weit für mich. Das kann auch Wirtschaft sein. Es können ja auch Wirtschaftsinteressen außenpolitisch erfasst werden. Wie koppelt man die Kontrolle dieser Daten, die erfasst worden sind, die erfassten Daten mit dem jeweils spezifischen Anlass oder Zweck? Also das sind Milliarden von Daten, wie kopple ich die denn mit dem Anlass, mit dem sie dann erfasst worden sind?

 

Ulf Buermeyer: Ja, das ist eine sehr gute Frage. Also zunächst mal zu den Zwecken, wie Daten erhoben werden dürfen. Das bedeutet, dass man sie zunächst mal irgendwie aus Internetleitungen absaugt. Da gibt es drei Zwecke, die stehen im § 6 des BND-Gesetzes. Zweck 1: Frühzeitig Gefahren für die innere oder äußere Sicherheit der Bundesrepublik erkennen, um diesen begegnen zu können. Das macht vielleicht noch Sinn. Ja, Kriegsgefahren zum Beispiel. Zweitens: Die Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland zu wahren. Ja, wunderbar. Ja, was ist dafür nicht praktisch? Und das Dritte, jetzt wird es richtig skurril: Sonstige Erkenntnisse von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung über Vorgänge zu gewinnen, die in Bezug auf Art und Umfang durch das Bundeskanzleramt und so weiter und so weiter bestimmt werden. So, sonstige Erkenntnisse von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung. Das ist mal wirklich die Definition eines Gummiparagrafen. Das ist also eigentlich skurril, dass man das reingeschrieben hat. Man hätte auch ehrlich sein können: „Der BND darf das zu Zwecken mitschneiden, die er für sinnvoll hält.“ Ja, das wäre ehrlicher gewesen.

Ich würde das jetzt gar nicht so durch den Kakao ziehen, weil ich denke, man kann das ja schon mit guten Gründen tun. Wie gesagt, die Eingriffsbefugnisse muss man immer im Kontext sehen zu der späteren Datenverarbeitung. Und wenn man später mit diesen Daten keine weiteren Eingriffe ausführen kann, dann ist es möglicherweise auch leicht oder darf es leichter möglich sein, die Daten zu erheben. Das steht in einem Wechselverhältnis. Aber man muss sagen, die Voraussetzungen für die Datenerhebung sind extrem gering und bei der weiteren Verarbeitung ist es genau dasselbe. Da steht in § 19, der BND darf nämlich die so erhobenen Daten speichern, verändern und nutzen, soweit es zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist. Das ist alles.

 

Thorsten Wetzling: Wir wollen das aber nicht ein juristisches Proseminar machen.

 

Ulf Buermeyer: Nein, aber ich meine, das war eine sehr gute Frage. Man könnte ja sagen, wenn das Gesetz doch klare Regeln aufstellt, dann ist es doch alles nicht so schlimm. Ja und da muss man sagen…

 

Thorsten Wetzling: Aber im Gesetz steht natürlich auch drin, dass Wirtschaftsspionage verboten ist.

 

Ulf Buermeyer: Richtig. Ja, das steht drin.

 

Thorsten Wetzling: Das ist zwar auch nicht ganz klar formuliert, weiß ich noch aus dem…

 

Ulf Buermeyer: Aus dem Proseminar.

 

Thorsten Wetzling: Aus dem Proseminar. Und da waren einige Sachen drin, die wir diskutieren können, aber die Zeit drängt so ein bisschen. Deshalb würde ich Sie bitten, Ihre Fragen kurz zu fassen. Ja, bitte schön.

 

Teilnehmer 7: Es gibt eine ganze Reihe von Gesetzen, die vom Verfassungsgericht schon kassiert wurden, BKA, Luftsicherheitsgesetz und so weiter und so fort. Was sagt das Ihrer Meinung nach aus über das Selbstverständnis und die Selbstachtung von Juristen – Sie gehören ja dazu – und auch, was den Respekt gegenüber dem immer wieder zitierten Souverän bedeutet? Das ist ja eine endlose Kette, die sich hier an der Stelle, finde ich, besonders gravierend fortsetzt.

 

Ulf Buermeyer: Der Souverän ist, also die Bürgerinnen und Bürger unseres Landes sind in diesem Kontext, glaube ich, ein etwas schwieriger Pate, weil ich mir relativ sicher bin, wenn man da eine Volksabstimmung durchführen würde, würden wahrscheinlich sehr viele Leute sagen: „Das ist doch völlig in Ordnung, die sollen lauschen, was sie wollen, Hauptsache es gibt keine Anschläge.“ Da bin ich so ein bisschen skeptisch, ob man eine Mehrheit findet gegen die strategische TKÜ, das muss ich ganz ehrlich sagen.

Und insofern verweist Ihre Frage aus meiner Sicht so ein bisschen auf die besondere Bedingung einer Mediendemokratie, wo man halt einfach terroristische Gefahren sehr leicht hochstilisieren kann und wo alleine mit dem Argument, man bekämpfe diese Gefahren, einfach sehr weitgehende Eingriffe ermöglicht werden. Und ich glaube, dass die Politikerinnen und Politiker im Bundestag natürlich diesen Einflüssen unterliegen. Ja, das heißt also, es ist wahnsinnig leicht, so zu tun, als wenn man jetzt total effiziente Terrorabwehr betreibe, nur weil man sagt, wir statten jetzt den BND mit neuen Befugnissen aus. Das lässt sich einfach medial wahnsinnig gut verkaufen. Während die Bedeutung der Telekommunikationsfreiheit so etwas Abstraktes ist. Das ist ja das uralte Problem aller Menschen, die sich mit Datenschutz beschäftigen. Wie verkaufe ich das eigentlich? Wie kann ich eigentlich den Menschen deutlich machen, dass sie sehr wohl irgendwas zu verbergen haben. Insofern glaube ich, greift so ein bisschen Politiker-Bashing zu kurz.

Also es ist zwar im Ergebnis so, wie Sie sagen, aus meiner Sicht, dass einfach Grundrechten, hier der Telekommunikationsfreiheit, im politischen Diskurs nicht der Raum beigemessen wird, der ihnen zukommen sollte. Aber ich glaube, dass nicht die einzelnen Politikerinnen und Politiker wirklich daran schuld sind, sondern das ist auch eine Frage des gesellschaftlichen Diskurses. Wir machen uns das einfach nicht klar, warum das so gefährlich ist, wenn so eine Behörde wie der BND zunächst mal die komplette Internetkommunikation mitschneiden darf. Ja, er darf sie nicht komplett auswerten, aber erst mal hat er an jeder Leitung, wenn er will, quasi sein Ohr dran – und das ist schon bedenklich. Aber das muss man den Leuten erklären, warum das ein Problem ist.

 

Thorsten Wetzling: Diesen Diskurs wollen wir ja gerade mit so einer Veranstaltung hier führen. Und um auch mal kurz den Nerd zu spielen: Die Bundesregierung würde einwerfen, dass TKÜ und strategische Fernmeldeüberwachung zwei ganz verschiedene Paar Schuhe sind. Das eine ist halt gezielt auf Individuen zugeschnitten, und das andere ist halt diese verdachtsunabhängige Sache.

 

Teilnehmer 8: Was sagen Sie denn zu den ständigen Bevollmächtigten vom Parlamentarischen Kontrollgremium? Im Organigramm des Bundestags taucht das jetzt auf. Das wurde jetzt noch nicht genannt, deswegen wollte ich das jetzt noch mal erwähnen. Wie, glauben Sie, die Dynamik wird sich jetzt zum Beispiel ändern? Das wurde ja kritisiert, dass das auch wieder sich verfraselt.

 

Ulf Buermeyer: Ja, ich würde auch da sagen, noch eine weitere Stelle, bin ich mir nicht sicher, ob die wirklich etwas bringt. Auf der anderen Seite muss man mal abwarten, ob der möglicherweise die Erwartung übertrifft. Da will ich jetzt, ehrlich gesagt, noch nicht urteilen, einfach weil wir noch zu wenig wissen darüber, wie der tatsächlich arbeitet.

 

Teilnehmer 9: Mich würde interessieren, inwieweit der BND, wenn er denn die ganzen Daten überhaupt sammeln kann, inwieweit sich eigentlich die Qualität seiner Aufklärungsarbeit überhaupt noch erhöhen kann. Wird er besser dadurch?

 

Thorsten Wetzling: Ja. Zweite Frage.

 

Teilnehmer 10: Ich erlaube mir eine kleine Anmerkung und dann aber auch noch eine Frage. Die erste bezieht sich darauf, dass du gesagt hast, du gehst davon aus, dass die BND-Beamten schon das Interesse haben, sich an die Gesetze zu halten. Ich finde, gerade das Beispiel der Weltraumtheorie zeigt eigentlich ganz wunderbar, dass es die BND-Beamten hervorragend drauf haben, die Gesetze so dermaßen zu dehnen, dass auch jedes illegale Verhalten noch irgendwie drunter passt. Und das, glaube ich, haben wir im Ausschuss ganz gut beobachten können.

 

Ulf Buermeyer: Ja. Das wollte ich aber auch damit gesagt haben. Aber weißt du, dieses Gesundbeten in der Weltraumtheorie zeigt ja den Grundimpuls, irgendeine juristische Grundlage zu finden. Natürlich nicht mit dem Ergebnis, dass man irgendwas nicht tun darf. Klar. Aber jedenfalls der Grundimpuls ist mir ja sympathisch, zu sagen, wir fangen jetzt mal an, da eine rechtliche Begründung zu finden. Okay, aber ja.

 

Teilnehmer 10: Und die Frage bezieht sich auf etwas anderes und zwar hast du bezogen auf die Polizei gesagt, dass der Richtervorbehalt doch etwas wäre, was als Kontrolle doch eigentlich ein probates Mittel sei und mein Eindruck allerding ist, dass der Richtervorbehalt, so wie er eingesetzt wird, überhaupt nicht funktioniert, weil doch in der Regel – aber das weißt du vielleicht aus der Praxis besser – eigentlich alles durchgewunken wird im Wesentlichen aus Mangel an Zeit und Ressourcen, sich tatsächlich mit den Sachen auseinanderzusetzen. Und meine Frage wäre, wenn du sagst, das ist vielleicht eine Richtung, in die muss man denken, auch wenn man den BND sinnvoll kontrollieren will, wie müsste denn so ein Richtervorbehalt ausgestattet sein, um dem irgendwie auch nur annähernd angemessen als Kontrolle gegenüber zu stehen?

 

Ulf Buermeyer: Das ist ein sehr guter Hinweis. Also zunächst mal, die Kritik am Richtervorbehalt setzt ja daran an, dass es so wahnsinnig wenig Ablehnungen gibt, nämlich so gut wie gar keine. Und das ist in der Tat auch nach allen Statistiken so, die ich kenne, und nach allen Studien, die mal Akten ausgewertet haben. Also es kommt praktisch nicht vor, dass Ermittlungsrichter Anträge ablehnen. Ich glaube, dass dieses Verfahren des Richtervorbehalts gleichwohl eine sehr positive rechtsstaatliche Wirkung hat, einfach weil es zu einer Verschriftlichung führt und zur Beteiligung von mehreren Institutionen. Wenn ein Polizeibeamter sich sagt, in dieser Wohnung vermute ich Beweismaterial, dann kann er im Normalfall (Gefahr in Vollzug ist ein Sonderfall), aber kann er im Normalfall nicht einschreiten. Er muss seinen Staatsanwalt anrufen oder seine Staatsanwältin, muss dem vortragen, warum er da rein will, dann muss der Staatsanwalt einen Antrag schreiben. Häufig schreibt die Polizei da irgendwelche Vorlagen, aber jedenfalls muss es unter den Briefkopf der Staatsanwaltschaft ans Gericht gehen. Da wird zwar der Beschluss schon mitgeliefert normalerweise, aber damit wird eine dritte Stelle eingeschaltet, das heißt, Polizei, Staatsanwaltschaft und Gericht. Das bedeutet natürlich nicht, dass da jetzt so wahnsinnig viele Reibereien herrschen, aber es führt jedenfalls dazu, dass mehrere Personen draufgucken.

Und was ich schon oft gesehen habe in einigen Akten, ist, dass die Polizei irgendwas anregt und die Staatsanwaltschaft dem nicht folgt. Die Staatsanwaltschaft ist die wesentlich effizientere Kontrollstelle in diesem Zusammenhang als das Gericht, das muss man zugeben, aber immerhin kommt es schon vor, dass an dieser Schaltstelle etwas zurückgewiesen wird, das ist das eine. Und das Zweite ist, es führt immerhin zu einer Prozeduralisierung und zu einer Verschriftlichung. Die Dinge werden aufgeschrieben, und die Dinge müssen irgendwie begründet werden und, wie gesagt, es müssen mehrere Leute eingeschaltet werden. Und ich glaube, all das trägt dazu bei, dass rechtsstaatliche Anforderungen besser eingehalten werden, als wenn einfach nur eine Stelle entscheidet. Denn das ist ja das, was wir beim BND haben, nur eine Stelle entscheidet intern und sie kann Kontrollstrukturen einrichten, sie kann es aber auch sein lassen.

Also um es mal auf den Punkt zu bringen, wie ein Selektor jetzt ausgewählt wird, das weiß der Himmel. Ja, da gibt es überhaupt niemanden außerhalb des BNDs, der das kontrolliert (höchstens noch die NSA bei den zugelieferten Selektoren). Da gibt es ja auch so eine Art Auftragsdatenverarbeitung. Aber jetzt mal ganz ehrlich, das ist überhaupt keine Kontrolle. Und ich will, wie gesagt, dir überhaupt nicht widersprechen, dass man beim Richtervorbehalt seine Bedenken haben kann, aber es ist doch zumindest – wie soll ich sagen – das Beste, was wir haben an dieser Stelle. Natürlich könnte man die Ermittlungsrichter noch mit mehr Zeit ausstatten. Die haben nur ein paar Minuten pro Fall und so. Ich kenne diese Probleme, ja. Aber es ist zumindest deutlich besser, als wenn es überhaupt keinen Institutionenwechsel gibt.

 

Teilnehmer 10: Ich wollte deswegen noch eine Frage stellen. Das wäre ein anderes Thema, aber meine Frage wäre, wenn das jetzt sozusagen die Richtung ist, wie müssten denn dann vielleicht die Schwächen, die er hat, so ausgehebelt werden, dass er dann bezogen auf den BND funktionieren könnte?

 

Ulf Buermeyer: Also zum Beispiel, ich glaube, man kann von einem Richtervorbehalt jedenfalls so viel lernen wie verschriftlichen und eine andere Stelle fragen. Das sind die beiden zentralen Kriterien. Mit anderen Worten, wenn der BND jetzt, bevor er einen Selektor einspeisen in sein System darf, einen Antrag schreiben müsste an die G10-Kommission oder an wen auch immer und der den abnicken müsste, dann wäre rechtsstaatlich eine ganze Menge gewonnen.

 

Thorsten Wetzling: Noch besser wäre es, wenn es da einen Digital Trail dazu geben würde.

 

Ulf Buermeyer: Wie auch immer man das macht. Ja, aber aufschreiben, begründen, irgendwen anders fragen. – Das sind aus meiner Sicht die Kernbegriffe, wie man das dann auch immer ausgestaltet.

 

Teilnehmer 11: Kurz und bündig. Würde das Gesetz die Qualität der Arbeit des BND denn überhaupt erhöhen? Weil es läuft innen schon nicht und Informationen können sie überhaupt nicht verarbeiten.

 

Ulf Buermeyer: Ja und vor allem macht er das ja schon seit ewigen Zeiten. Also es wird ja quasi nur aufgeschrieben, was er eh schon macht. Es ändert sich nichts. Nein, es ist nur jetzt aufgeschrieben.

 

Teilnehmer 11: Bringt das aber etwas an Qualität?

 

Ulf Buermeyer: Also meine These ist, dass nicht nur der BND, auch andere Dienste ersticken an den Daten, die sie nicht vernünftig auswerten können. Aber dazu muss man sagen, sind die Dienste viel zu wenig transparent, um das einschätzen zu können. Also meine persönliche These ist, dass diese Internetmassenüberwachung unsere Sicherheit schwächt, weil sie halt den Heuhaufen gigantisch groß macht und es nicht mehr möglich ist, das effizient auszuwerten und im Gegensatz dann aber Anis Amris nicht vernünftig überwacht werden (wobei der BND, das muss man dazu sagen, nicht für Anis Amri zuständig war, aber möglicherweise für seine Kontaktpersonen). Mit anderen Worten, aber dazu muss ich sagen, da habe ich jetzt keine harten Datengrundlagen. Das ist mein persönlicher Eindruck aus vielen Gesprächen auch mit Leuten aus Sicherheitsbehörden, aber das kann ich nicht begründen. Ich kann es nur plausibilisieren, so würde ich es mal formulieren.

 

Thorsten Wetzling: Was vielleicht auch noch wichtig ist, ist, dass die Stärkung der Kontrolle nicht unbedingt Ressourcen bindet, die dann für die Sicherheit fehlen. Das ist auch immer so ein Argument, was herumgeistert.

 

Ulf Buermeyer: Nein, das stimmt so nicht. Nein.

 

Teilnehmer 12: Ja, ich habe mich gewundert, der BND argumentiert ja eigentlich, dass diese strategische Fernmeldeüberwachung Grundvoraussetzung für ihren Erfolg ist, dass das quasi elementar wichtig ist. Deswegen habe ich mich jetzt gewundert, wie haben die eigentlich reagiert auf die Klage, also kam da irgendwas?

 

Ulf Buermeyer: Ich weiß es nicht. Also es gibt ja meines Wissens keine offizielle Reaktion. Ich weiß nicht. Daniel, weißt du, gab es irgendwie so eine Pressemitteilung vom BND oder vom Bundeskanzleramt? Es gab nichts Offizielles, ne?

 

Teilnehmer 13: Nein. Also ich arbeite bei Reporter ohne Grenzen, wir haben ja auch ein ähnliches Verfahren gehabt. Wir haben mal ausnahmsweise gewonnen im Dezember gegen den BND in einem anderen Verfahren, da ging es vor allen Dingen um den Rechtsschutz gegen Überwachung und dort wollten wir uns dann… Wir haben dann ein Projekt geplant, dass sich auch andere Leute darauf berufen können und obwohl dieses Urteil rechtskräftig war, hat der BND gesagt: „Na ja, bis wir kein Urteil haben und das nicht abschließend bewertet haben, sagen wir erst mal gar nichts dazu und geben anderen Leuten keinen Rechtsschutz.“ Obwohl eigentlich die Möglichkeiten für den BND ausgeschöpft sind. Von daher ist nicht damit zu rechnen, dass der BND sich meldet. Aber das muss man, glaube ich, auch nicht von ihm erwarten, nur weil irgendwelche Leute, kann man ja sagen, eine Klage einreichen. Was soll der BND dazu sagen?

 

Ulf Buermeyer: Also ich denke, der nächste Schritt ist vielleicht tatsächlich, dass Karlsruhe die Bundesregierung formell auffordert, dazu Stellung zu nehmen. Da sind wir sehr optimistisch, dass das sehr bald passieren wird, aber wie gesagt, man kann es nie wissen. Wenn aus irgendeinem Grunde da die Verfassungsbeschwerde doch unzulässig sein sollte, dann passiert das natürlich nicht.

 

Teilnehmer 14: Genau. Ich würde gerne eine Frage stellen, wie du das siehst, sagen wir mal, 30 Jahre in der Zukunft, das Leben wird immer digitaler, die Informationsdaten oder, ich sage mal, eben so ein Verfahren benötigt immer mehr digitale Informationen. Wenn man das mit China vergleicht zum Beispiel, da wird ja gerade unter der These gearbeitet, dass man mit diesen Daten auch wirklich bessere Sicherheit schafft. Und stelle dir nur mal vor, in 30 Jahren ist das der Fall, du brauchst, um Sicherheit zu schaffen, diese Datengrundlage. Wie würdest du dir vorstellen in 30 Jahren, wenn du auf diese Verfahren guckst, wie sollte so eine Struktur mit einem BND, der auf diese Daten angewiesen ist, eben aussehen, damit wir jetzt nicht nur sozusagen im Hier und Jetzt, wo man vielleicht sagen kann, man kann auch offline arbeiten, aber in einer fiktiven Zukunft, in der nur noch digitales Arbeiten möglich ist für so einen Sicherheitsdienst, wie sollte dann so eine Struktur aussehen?

 

Ulf Buermeyer: Also ich würde zunächst mal schon die Prämisse nicht mitmachen, dass man für ein digitales Arbeiten unbedingt genau diese strategische Kommunikationsüberwachung braucht. Also das würde ich einfach nicht teilen, wie gesagt.

 

Teilnehmer 14: Aber wenn es ein fiktives Szenario ist, sozusagen ohne diese Daten. Ja, einfach, weil ich glaube, das ist ja ein potenzielles Szenario, auf das hingearbeitet wird.

 

Ulf Buermeyer: Natürlich kann man sich die Frage stellen. Nehmen wir mal ein etwas konkreteres Beispiel. Wenn die strategische TKÜ vom Bundesverfassungsgericht jetzt gebilligt würde, dann wäre ja die Frage, wie gestaltet man sie rechtsstaatlicher aus, als es heute geschieht? Und in der Tat ist quasi, wenn die Erfassung an den Leitungen zulässig ist, die nächste Filterstelle, dieses Suchen nach Suchbegriffen in den Daten, das ist das eine, und das andere ist eine Vorratsdatenspeicherung. Das muss man immer sehen. Die Daten werden aus der Datenleitung abgegriffen, dann dürfen die Metadaten, also wer hat mit wem kommuniziert, unbegrenzt gespeichert werden und die Inhaltsdaten dürfen nur für sechs Monate gespeichert werden, aber inhaltlich unbegrenzt. Und die Inhaltsdaten dürfen eben nicht komplett ausgewertet werden, sondern nur nach Suchbegriffen durchsucht werden. Und da könnte man sich zum Beispiel vorstellen, eben dass für diese Suchbegriffe ein bestimmtes Genehmigungsverfahren einzuhalten ist. So wie man normalerweise eben einen Telefonanschluss überwachen muss, dass die für diese Suchbegriffe begründete Anträge stellen müssen, dass man sagen muss: „Also wir möchten gerne nach der und der Handynummer suchen, weil wir für diese Handynummer den und den Anfangsverdacht haben, dass diese Person gefährlich sein könnte.“ Das wäre dann der Versuch, die strategische TKÜ ein bisschen mehr zu verwandeln zu einer anlassbezogenen Telekommunikationsüberwachung, für die es aus meiner Sicht dann wiederum gute Gründe gibt.

 

Teilnehmer 15: Ich habe als IFG-Kläger die Erfahrung gemacht, dass bei Gericht häufig unterschwellig ein Gefühl beobachtbar ist, dass sie anfällig sind, für das Argument der Behörden (in dem Fall war es Bundesnetzagentur, Betriebs- und Geschäftsgeheimisse). Wohin soll das führen, wenn wir zulassen, dass in dem Fall Schwärzungen unzulässig werden und die Behörde dann ganz geschickt sich präsentiert und sagt, wir haben jetzt hier 30 Din-A4-Seiten Excel-Sheets, die müssen wir alle im Einzelnen durchgehen und das sind wir gar nicht im Stande zu leisten? Also so dieses Leistbarkeitsargument und die Beobachtung, dass Richter und beim Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat man auch die Beobachtung, glaube ich, machen können, dass man davor zurückschreckt, wirklich harte Entscheidungen zu treffen, die etwas grundsätzlich ändern. Meine Frage, ich habe die Klage nicht gelesen, aber ist in der Klage etwas, was eine goldene Brücke baut dahin? Ist das ein Punkt, den ihr ihm Blick habt, diese Sache irgendwie machbar erscheinen zu lassen für die Richter, dass man sie nicht alleine lässt mit der Entscheidung?

 

Ulf Buermeyer: Ja, das ist eine sehr gute Frage. Die haben wir uns natürlich so unter strategischen Gesichtspunkten auch gestellt. Sollte man so eine goldene Brücke bauen oder nicht? Wir haben uns letztlich, ehrlich gesagt, dagegen entschieden, sondern haben uns dafür entschieden, darzustellen, dass die strategische TKÜ mit ihren gegenwärtigen Beschränkungen nicht funktioniert, dass insbesondere die Einschränkung nicht funktioniert ‚Begrenzung auf Nationalitäten‘, dass die sachwidrig ist, aber auch technisch nicht funktioniert. Und wir haben uns darauf konzentriert, vor Augen zu führen, wohin die strategische TKÜ eigentlich führt, dass dann eben für den BND von einem Telekommunikationsgeheimnis nichts übrig bleibt.

Wie gesagt, es gibt ja im Vorgängerverfahren eben die Entscheidung aus dem Jahr 1999 im hundertsten Band der amtlichen Sammlung, wo die Kläger ein bisschen kompromissbereiter formuliert hatten damals, soweit ich informiert bin. Und das ist nicht so wahnsinnig gut ausgegangen, denn da kam dann ja dieser aus meiner Sicht ziemlich fadenscheinige Kompromiss dabei raus mit den 20 Prozent. Und deswegen haben wir uns bewusst für eine andere Litigation-Strategie entschieden und gesagt, das geht gar nicht und wir wollen, dass es ganz gekippt wird. Es ist natürlich möglich, dass trotzdem nach irgendwelchen Kompromissen gesucht wird.

Ich finde, das ist ein sehr berechtigter Hinweis, den Sie geben, und wir haben da lange darüber nachgedacht, haben uns aber jetzt im Ergebnis dafür entschieden, das so zu machen. Weil wir auch nicht verspielen wollten, dass Karlsruhe einfach sagt, das geht einfach gar nicht, weil der Preis zu hoch ist und – man muss es ja so deutlich sagen – der erwiesene Nutzen zu gering. Das ist ja quasi die Schattenseite der doch – wie soll ich sagen – relativ intransparenten Arbeit des BND in diesem Bereich, dass man auch nicht mit den Erfolgen werben kann. Man kann immer nur orakeln, dass das alles ganz wahnsinnig wertvoll sei, aber man kann es nicht belegen, solange man an dieser Intransparenz festhält. Und da hoffen wir, dass das dann dem Dienst auch in Karlsruhe auf die Füße fällt, aber wir werden sehen.

 

Teilnehmer 16: Ich möchte noch mal etwas zum Kommunikationsverständnis fragen, weil mit der IFG-Klage, ich hatte auch schon mal eine, und da war es unfassbar schwer, dem Richter zu vermitteln, warum wir ein leeres Excel-Formular trotzdem haben wollen, obwohl da keine Daten bis jetzt eingetragen sind. Also da sind ja trotzdem noch Formeln dahinter. Und am Ende haben wir es gekriegt, weil wir gesagt haben: „Wenn es so unwichtig ist, könnt ihr es uns ja erst recht geben.“ Nun gucken wir in den Bundestag und da können wir wahrscheinlich die Netzpolitiker an einer Hand abzählen, die anfangen zu verstehen, wo uns die Digitalisierung hinbringt. Ich glaube, in der SPD haben wir zwei, die hast du wahrscheinlich in deinem Handy abgespeichert, und unter der Richterschaft wird es ja ganz ähnlich sein. In der Richterschaft wird ja nicht auf einmal ein Drittel von Menschen drin sitzen, die ein unglaubliches Verständnis für diese ganzen Begriffe und die ganzen Folgen haben. Wie, glaubst du, kriegt ihr das hin, den Menschen auch in Karlsruhe, aber auch dann an anderen Gerichten zu erklären, worum es da eigentlich gerade geht und warum das gerade wichtig ist? Weil dieser Transfer von offline, ich gucke ins Handy rein, zu online, was bedeutet das eigentlich, wenn ich WhatsApp abfange, bevor es verschlüsselt wurde, ist ja unfassbar schwer für Menschen, die da nicht jeden Tag daran denken.

 

Ulf Buermeyer: Ja. Also ich denke, das ist einer der zentralen Gründe, warum es so etwas wie die Gesellschaft für Freiheitsrechte geben muss. Wir sagen ja immer so, das ist unser Slogan, einer unserer Slogans: „Bessere Klagen für besseres Recht.“ Ja, also wir versuchen halt… [Lachen] Ja, ohne Witz. Ja, das ist natürlich ein bisschen unbescheiden. Wir hoffen, dass wir diesem selbstgesetzten Anspruch dann auch entsprechen können. Aber das ist ja genau der Gedanke, ja, die Zivilgesellschaft in Deutschland braucht halt einfach einen Akteur, der professionell Verfassungsbeschwerden erhebt. Das ist nämlich ein verdammt schwieriges Business. Und eine der vielen Schwierigkeiten ist: „Wie erkläre ich es meinem Kinde?“, wie das so schön heißt. Also wie erkläre ich einem Bundesverfassungsrichter, oder normalerweise sind es ja acht bei einer Rechtssatzverfassungsbeschwerde – wenn man hofft, dass ein Gesetz gekippt wird, muss dann der ganze Senat entscheiden – wie erkläre ich denen eigentlich, wo das Problem liegt? Nun weiß ich Gott sei Dank, dass Professor Masing, der Berichterstatter für diese Digitalthemen,  da extrem akribisch zu Werke geht und sich im Zweifel auch einfach externen Sachverstand holt. Das kann ich mit Sicherheit sagen, dass der sich da schon schlau macht. Aber ich denke trotzdem, es ist Teil unseres Jobs als GFF, eben möglichst detailliert aufzuschreiben, wo das Problem liegt. Insofern, auch diese Verfassungsbeschwerde ist ja nicht nur irgendwie Legalese. Das ist ja jetzt nicht nur irgendwie juristisches Hochreck, sondern da steht halt einfach auf vielen Seiten auch zum Beispiel beschrieben, warum das mit dieser Differenzierung nach Ländern technisch nicht funktioniert. Und ich halte das für wirklich sehr gut, was der Matthias Bäcker da aufgeschrieben hat. Da haben wir auch lange telefoniert zum Beispiel und immer wieder Textentwürfe hin und her gemailt, um das möglichst plastisch zu machen.

 

Thorsten Wetzling: Und das ist ja auch öffentlich einsehbar, oder?

 

Ulf Buermeyer: Ja, klar. Das ist auch ein Teil unserer Arbeit als GFF, wir sind nicht nur öffentlich finanziert, also von der Öffentlichkeit, nicht vom Staat, sondern wir machen auch unsere Arbeit öffentlich. Also es kann einfach jeder nachlesen, welche Verfassungsbeschwerden wir mit den Spenden produzieren. Ja.

 

Teilnehmer 17: Ja, es ging nur noch mal als Follow-up von dem, dass die Polizei vom Richter die Erlaubnis haben muss und dadurch das verschriftlichen muss, um Daten zu bekommen. Im Falle jetzt vom BND ist das nicht das Grundproblem, dass der BND selber diese Daten sammelt und dann sich selber kontrollieren muss? Würde es nicht sehr viel sinnvoller sein, dass eine eigene Behörde die Daten sammelt, der BND dort einen Antrag stellen müsste, um dann auch diese Anträge und wann Daten verwendet werden, wirklich verschriftlich in einem Prozess zu haben? Und gleichzeitig eine Behörde, die, ja, ich nenne es vielleicht, inspiriert ist, diese Daten auch sinnvoll zu nutzen oder nur zu schützen.

 

Ulf Buermeyer: Also ehrlich gesagt will ich da jetzt gar nicht spekulieren, welche Behörde wo da im Spiel sein sollte. Ich glaube, das Entscheidende ist, dass es mehr ist als irgendeine Selbstermächtigung. Das ist das Entscheidende, dass also nicht irgendein Mitarbeiter einfach am Computer sitzt und sagt: „Suchen wir doch mal nach deiner Handynummer.“ Sondern dass man in irgendeiner Art und Weise sich Rechenschaft darüber ablegt, warum man das eigentlich tut und dass man wenigstens in Schlagwörtern begründet, warum das jetzt erforderlich ist gegenüber irgendeiner dritten Stelle. Wie das organisatorisch genau läuft, da will ich mich jetzt, ehrlich gesagt, gar nicht ins Unterholz begeben. Denn das ist, glaube ich, nicht die entscheidende Frage. Die entscheidende Frage ist, dass es überhaupt so eine Art Selbstrechtfertigung gibt und dass es irgendein Dritter prüft. Das ist aus meiner Sicht die entscheidende Frage.

 

Thorsten Wetzling: Interessant ist es, denke ich, dass weder die Möglichkeiten der Auskleidung der Befugnisse von Nachrichtendiensten im Sicherheitsrecht noch die Ausgestaltung der parlamentarischen und der juristischen Kontrolle ausgeschöpft sind und noch viel Verbesserungsspielraum lassen. Andere Länder hantieren ja auch mit solchen Fragen und in der vergleichenden Betrachtung kann man da bestimmt noch einige interessante Ideen finden. Ich möchte Ulf ganz herzlich danken für seine Bereitschaft, hier Rede und Antwort zu sehen. Und wünsche Ihnen allen noch einen schönen Abend.

-Ende des Transkriptes-